雙週報第2期
壹、新聞重點
2020年1月4日,原本已因年齡限制退居二線的駱惠寧接替王志民擔任香港中聯辦(以下簡稱中聯辦)主任,並於2月13日兼任國務院港澳事務辦公室副主任。駱惠寧上台之後,即發表許多代表中共中央的強硬發言(見附表),意味著中聯辦代表中央治港的角色將較反送中運動期間更加鮮明。近期又陸續發生4月17日中聯辦是否適用《香港基本法》第22條(以下簡稱第22條)限制爭議、4月18日香港警方大舉抓捕民主派異議人士等事件,頗有山雨欲來意味。本文目的在於藉由近期事件觀察自駱惠寧上任以來的中聯辦角色,研判未來中共收緊治港的可能方向,以利研析香港政治局勢及對於「一國兩制」模式之衝擊。
貳、安全意涵
一、中聯辦自我定位超然於《香港基本法》引起反彈
中聯辦於2020年4月13日至15日密集發言,對於港府制定《禁止蒙面規例》的適法性、原立法會內務委員會副主席郭榮鏗等泛民主派持續阻擾立法會內務委員會運作等香港事務發言,引來外界對於中聯辦干預香港自治違反第22條的批評。中聯辦卻於4月17日史無前例地自行解釋了該條文,並反駁稱:「國務院港澳辦和香港中聯辦是中央授權專責處理香港事務的機構,不是基本法第22條所指的一般意義上的『中央人民政府所屬各部門』,當然有權代表中央政府,就涉及中央與特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題,行使監督權,關注並表明嚴正態度」。[1]
對於第22條爭議,4月18日香港特區政府(以下簡稱港府)政制及內地事務局發表的第一版聲明卻不同於中聯辦,認為中聯辦乃根據第22條第2款所成立單位。或許後來港府發現與中聯辦有歧異,因此先後兩次修改新聞稿說法,先改稱中聯辦不是第22條第2款所指「中央各部門在香港特別行政區設立的機構」,之後又補充「中聯辦是中央政府在香港特别行政區設立的三個機構之一,獲中央授權專責處理香港事務,有權力和責任代表中央政府,就涉及中央與特區關係、《基本法》的正確實施、政治體制的正常運作、關於社會整體利益的事宜等重大事項表達意見,行使監督權」,並援引其前身為新華通訊社香港分社早於《香港基本法》即存在,其實該前身還有「中共中央香港工作委員會」的招牌,至2000年1月18日,新華香港才正式改名為「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」。但上述發言也造成了香港民眾的反彈,香港大律師公會、民主派議員、法律學者等群體批評此次中聯辦自行釋法,造成中聯辦實際上不再受到《香港基本法》限制,且中聯辦僅屬聯絡單位並不具有監督權,港府卻自我矮化逢迎,並配合用原本用來防疫的「限聚令」打壓阻止民主抗爭。[2]中聯辦和港府發言已經改變了過去對於中聯辦地位的法律見解,欲使中聯辦走出過往的模糊定位,成為代表中共中央治港並屹立在港府和《香港基本法》之上的「至高者」。中聯辦和港府發言已經改變了過去對於中聯辦地位的法律見解,欲使中聯辦走出過往的模糊定位,成為代表中共中央治港並屹立在港府和《香港基本法》之上的「至高者」。
二、駱惠寧明示將重啟《香港基本法》第23條相關立法[3]
自2019年中共十九屆四中全會以來,其公報中即明言「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,習近平本人出席澳門「回歸」20「一國兩制」典範。因此,駱上任後不久即於2020年1月20日以《推動香港「一國兩制」事業行穩致遠》為題發文表示:「若特區在國家安全體制機制『長期缺位』,外部勢力就能夠無所顧忌進行滲透破壞」,不斷在文中強調補足「一國兩制」在制度上的缺失攸關中國的國家安全。過往由於《香港基本法》第23條(以下簡稱第23條)的配套立法自2003年起多次引起香港社會的大型抗爭而延宕,駱惠寧在甫上任且反送中運動尚未完全平息時,重提此擱置許久的議題,明顯背負中共中央授命推動的決心。4月15日駱在香港「全民國家安全教育日」活動上的致詞進一步強調:「要儘快在維護國家安全的法律制度和執行機制層面下功夫,該制定的制定,該修改的修改,該激活的激活,該執行的執行,決不能讓香港成為國家安全的風險口」。[4]對照其前後發言可以研判,前次發言在反送中運動期間提出尚處於試水溫階段,而此番趁著武漢肺炎疫情使香港抗爭降溫當下的發言,代表中聯辦將會主動加快推動相關安全法規的制定腳步,而不僅是如過去任由香港特區政府行政長官推動又收回(如2003年的董建華),這也象徵中聯辦在香港政局當中將不只是過往對於港府的「監軍」角色,而將與港府共同成為主要的「推動者」。法案主要的「推動者」。
參、趨勢研判
綜上所述,以駱惠寧挾中共中央之命空降中聯辦為分界線,中聯辦的角色轉化為主動促成第23條立法的「推動者」,並自命為代表中共中央且不受第22條限制的「至高者」。基於這二種角色,可以推斷「一國兩制」模式將從港人所堅守的「兩制」逐步向中共中央的「一國」融合傾斜,其未來可能的動向如下。
一、中聯辦將大舉掃除第23條相關立法障礙
目前對於中聯辦重新推動第23條立法的「障礙」主要在於香港社會抗爭,可想見中聯辦將為此從民心和法制二方面著手加以掃除。首先,對於香港民心長期以來對於第23條的抗拒,中聯辦現在能做的不外乎拉攏或威脅兩招。但從過往延續至今的「七一大遊行」、「雨傘革命」、「反送中運動」等一連串社會抗爭事件看來,香港民心與港府和中共當局漸行漸遠,使一般的拉攏近乎難以實現。但在威脅警告方面就有許多可以著手之處,如4月18日更以涉嫌組織及參與2019年8月至10月「反送中運動」的非法集會遊行為名,一次抓捕了包含《壹傳媒》創辦人黎智英、民主黨創黨主席李柱銘、前主席楊森、工黨李卓人、社民連梁國雄、公民黨吳靄儀等15名泛民主派人士,擴大拘捕的層級和人數。此波秋後算帳的時機正值武漢肺炎疫情期間,可見中聯辦趁機對於泛民主派人士進行敲打震懾。再從中聯辦連續於2020年5月2日、3日的發言觀察(附表),該等呼籲對內譴責民主派人士,對外拒斥西方國家,顯見其掃除障礙的決心和鬥爭性日趨強烈。
其次,在法制方面,中聯辦則可以透過向港府施壓和擴張法制的方式進行,例如前述第22條的爭議,中聯辦自我解釋並迫使港府政制及內地事務局局長聶德權於4月20日出面道歉造成訊息混亂,以迎合中聯辦。而在擴張法制方面,即便短時間之內難以完成第23條立法,中聯辦和港府仍可用其他方式補足。例如2020年3月拘捕中西區區議會主席、民主黨區議員鄭麗琼時,使用的是《刑事罪行條例》第9、10條煽動意圖罪,此條文在1970年代通過後從未動用過,卻在此時用來對付泛民主派。其他擴張法制的可能作法還有將2015年中國人大通過的《國家安全法》列入《香港基本法》附件三,成為「在香港特別行政區實施的全國性法律」之一,直接使中國國內法適用於香港特區;又或者使用2002年通過的《聯合國(反恐怖主義措施)條例》,對付在抗爭行動中較為激進的香港「勇武派」。[5]未來雖可能造成民間反彈,但這些皆是中聯辦「完善國家安全體制」的可能選項。
二、中共可能干預9月立法會選舉過程及其結果
2020年9月香港立法會即將進行換屆(第七屆)選舉,若在此前展開具體的23條立法行動,恐將更不利建制派自2019年11月區議會選舉慘敗以來就十分低迷的選情。但不能排除中聯辦以其他各種方式試圖力挽狂瀾。首先是可能以上述抓捕的方式,持續以香港法例第245章公安條例第17條追究曾參與過「反送中運動」集會遊行的泛民主派候選人。由於幾乎所有泛民主派階層參與過此活動,因此若在選前動用將具有一定的殺傷力。其次是可能在選舉結果不利時,以DQ(disqualify,取消資格)的方式取消當選人資格,例如2016年該屆立法會當選人宣誓時因為誓詞爭議,由港府提請中國人大對《基本法》第104條釋法後,將梁頌恆、游蕙禎、梁國雄、姚松炎、羅冠聰及劉小麗等6名民主派議員資格取消。2019年又「以非妥為當選」判決取消了泛民主派區諾軒及范國威立法會議員資格,未來不能排除港府和中聯辦食髓知味,再以此削減民主黨派的議員席位。
附表、駱惠寧上任後港澳系統表態摘要
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駱惠寧《推動香港「一國兩制」事業行穩致遠》
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若特區在國家安全體制機制「長期缺位」,外部勢力就能夠無所顧忌進行滲透破壞,「一國兩制」實踐就面臨被衝擊和破壞的極大風險。
與特區政府和香港各界人士一道,在全力『止暴制亂、恢復秩序』的同時,認真思考圍繞「一國兩制」制度體系應「堅持和鞏固什麼、完善和發展什麼」這一重大課題。
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駱惠寧《同舟之情,攜手走過崎嶇》
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如果少數人到這個時候還在為政治私利製造各種對立,甚至操弄「罷工救港」,這又何嘗不是一種政治上的「新冠病毒」?正如有良知的港人專家所言,醫護罷工是「乘人之危,置市民大眾生命健康利益於不顧,置同僚生命利益於不顧,置社會整體利益於不顧」,請「不要站在歷史錯誤的一方」。
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駱惠寧《堅守「一國兩制」事業初心堅持依照憲法和基本法治港》
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維護國家安全是全面準確貫徹「一國兩制」方針的核心要求,也是特別行政區根據基本法必須履行的憲制責任。只有建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,強化相應的執法力量,堅決防範和遏制外部勢力干預香港事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動,才能確保香港長治久安。
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香港中聯辦發言人
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特區政府依據《緊急情況規例條例》訂立《禁止蒙面規例》,是止暴制亂、恢復秩序的一項 必要舉措,也符合香港社會和廣大市民的根本利益。香港高等法院上訴庭近日裁定,特區政府在認為屬緊急情況或「危害公共安全」的情況下,依據《緊急情況規例條例》訂立《禁止蒙面規例》符合憲法和基本法。
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港澳辦發言人
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香港特區高等法院上訴法庭於4月9日根據全國人大常委會有關決定,就有關《禁止蒙面規例》的司法覆核案作出判決,裁定《緊急情況規例條例》關於行政長官會同行政會議以「危害公共安全」爲由訂立緊急情況規例的內容符合基本法,援引該條例訂立的《禁止蒙面規例》繼續有效,糾正了高等法院原訟法庭的原有判決。這有利於行政長官和特區政府依照基本法和香港特區法律有效施政,特別是依法應對處置緊急及危害公共安全的情形,有效止暴製亂、維護社會秩序。
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4/13
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港澳辦發言人
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一些反對派議員爲了謀取政治私利,卻罔顧公眾利益,採用卑劣手法癱瘓立法機關運作,這種行爲無異於「政治攬炒」。其所作所爲令人質疑有違有關宣誓誓言,構成公職人員行爲失當。我們對此予以強烈譴責。
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香港中聯辦發言人
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清醒認識少數反對派議員「只破壞不建設」的本質,其破壞行徑是與「暴力攬炒」、「經濟攬炒」相呼應的「政治攬炒」。這種惡意「拉布」行為,是對立法會議員職責的褻瀆,不僅有負廣大選民的重托,也是對香港整體利益 的肆意破壞。
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駱惠寧
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在法治層面,「港獨」、「黑暴」等行為導致香港的法治核心價值遭受極大衝擊,嚴重破壞香港安定繁榮,嚴重挑戰「一國兩制」原則底線,嚴重危害國家安全。對任何危及香港法治根本的行為都應當零容忍。在社會層面…當前應同心抗疫,反對「攬炒」。
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香港中聯辦發言人
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就香港個別議員搞「政治攬炒」予以譴責。中央對港工作部門依據中 央授權履行職責,有權力也有責任對香港事務發言發聲,香港社會少數人提出所謂中央干預香港內部事務之說,完全是對基本法的歪曲。
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港澳辦新聞發言人
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香港警方根據調查的事實及獲得的證據依法對黎智英、李柱銘、李卓人、梁國雄、何俊仁、吳靄儀等15名犯罪嫌疑人予以拘捕,這是維護香港法治、秩序和社會正義的正常執法行動。我們堅決支持。
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港澳辦新聞發言人
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如果出現嚴重影響「一國兩制」方針和基本法全面準確實施的情況,出現損害國家和香港根本利益的情況,中央就必須過問…近日香港一些人對中聯辦在基本法之下的角色和權力提出質疑,認爲香港中聯辦與中央其他部門一樣,受基本法第22條規限,不能「干預」香港特別行政區自行管理的事務…盡管香港基本法沒有對香港中聯辦的設置和法律地位予以明文規定,但無論是之前的新華通訊社香港分社,還是更名後的中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室,都是中華人民共和國中央政府的派出機構,負責代表中央處理香港有關事務,完全有權力、有責任對涉及中央與特區關係事務、「一國兩制」方針和基本法正確實施、政治體製正常運作和社會整體利益等重大問題行使監督權。
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港澳辦新聞發言人
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他[郭榮鏗]以及其他反對派議員的故意拖延下,原本十幾分鐘就可以完成的立法會內務委員會主席選舉,延耗了6個月、15次會議仍未完成,這放在世界任何一個地方都是一個天大的笑話!其結果是,內委會長期停擺,多達14條法案不能及時審議,超過80條附屬法例在限期屆滿前得不到處理…郭議員公然宣稱這麼做就是爲了阻止《國歌法》等法案的通過。
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香港中聯辦發言人
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嚴厲譴責極端激進分子在「五一」假期再次發動違法聚集、滋擾商鋪和擲汽油彈等違法活動。發言人指出,疫情當頭,世界各地都在放下分歧攜手抗疫,唯獨香港一些極端激進分子喪心病狂,繼續煽動市民參與暴力活動,甚至威脅在公共場所放置炸彈。
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香港中聯辦新聞稿
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美英個別反華政客對香港基本法23條立法大放厥詞,對香港警方的執法行動和香港司法制度作出歪曲評論,對「一國兩制」和基本法進行無理攻擊,其言論之荒謬、態度之囂張,令人震驚。維護國家安全是香港特區的憲制責任,純屬中國內政,其他任何國家無權干涉。
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資料來源:龔祥生整理自公開資料
[1] 《香港基本法》第22條:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」;〈香港中聯辦發言人:所謂「中央干預香港內部事務」是對基本法的故意曲解〉,香港中聯辦,2020年4月17日,https://reurl.cc/Mv6NEX。
[2] 〈政府回應傳媒就兩辦言論查詢〉,港府政制及內地事務局,2020年4月18日,https://reurl.cc/vDpWRA;〈特區政府回應傳媒查詢〉,港府政制及內地事務局,2020年4月19日,https://reurl.cc/E7gR5n;〈政府解釋發稿原因〉,港府政制及內地事務局,2020年4月20日,https://reurl.cc/5lDp9y;〈官方文獻鐵證如山 22條管中聯辦 聶德權跪低:西環擁監督權〉,《蘋果新聞(香港)》,2020年4月21日,https://reurl.cc/X6ZVnD。
[3] 《香港基本法》第23條:「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯絡」。此規定被認為違反香港人權,將用來打壓民主異議人士,自2003年起即引起民間大型抗爭。
[4] 駱惠寧,〈推動香港「一國兩制」事業行穩致遠——深入學習貫徹習近平主席視察澳門系列重要講話精神〉,《人民網》,2020年1月20日,http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0120/c40531-31556179.html;駱惠寧,〈駱惠寧在2020年香港「全民國家安全教育日」活動的致辭〉,香港中聯辦,2020年4月15日,http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2020-04/15/c_1210558684.htm。
[5] 〈【自治全失】聶德權跪低致歉:中聯辦有權責監督香港 不存在干預〉,《蘋果新聞(香港)》,2020年4月21日,https://reurl.cc/xZpQmN;〈「23條」立法必須先面對現實〉,《香港01》,2020年3月31日,https://reurl.cc/qdnNRD。