雙週報第2期
壹、新聞重點
美國、澳洲、紐西蘭、法國與八個太平洋島國共同舉辦的太平洋島國論壇漁業局(Pacific Island Forum Fisheries Agency, FFA)萊巴蘭演習(Operation Rai Balang),於2020年3月16日至27日展開,其中澳洲海空軍各出動阿米代爾級(Armidale class)「馬莉伯」(HMAS Maryborough)巡邏艇、B300 King Air通用機及C-27J Spartan運輸機;紐西蘭出動P-3 Orion海上巡邏機;法國海軍出動「登特爾卡斯托」(D'entrecasteaux)遠洋巡邏艦,期間美國派出海岸防衛隊航標船(USCGC Sequoia)曾登檢1艘我國籍漁船,此演習主要在協助太平洋島國進行空中與水面監視、管理周邊海域安全、漁業資源。[1]近年美國積極強化印太地區軍事存在,除常駐區域兵力外,隸屬國土安全部的海岸防衛隊一直少被關注的美軍海上力量,該部隊在海外設有歐洲、亞洲及西南亞永久駐處,其中西太平洋的活動主要是由總部設於加州阿拉曼達的太平洋區隊負責。以下將探討該隊在西太平洋地區的活動及意涵。
貳、安全意涵
一、美國海岸防衛隊與美軍長期在太平洋共同負擔海事安全責任
海岸防衛隊為美國六大軍種之一(編制見表1),曾參與伊拉克與阿富汗戰爭,於太平洋地區活動已超過半世紀,與各個島國進行常態化互動,處理海域執法、確保海上安全。由於太平洋區域國家傳統上與美國保持良好關係,美國與帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞等3個島國早於1982年間簽訂《聯合自由協定》(Compacts of Free Association),授予美軍維護其防衛的責任,並長期維持緊密安全合作關係;美國、法國、澳洲及紐西蘭也與17個太平洋島國共同組成的「太平洋島國論壇漁業局」,也經常性舉行「咕魯咕魯演習」(Operation Kurukuru)、「大眼演習」(Operation Bigeye)、「島主演習」(Operation Island Chief)、「圖模瓦納演習」(Operation Tui Moana)及「萊巴蘭演習」等5項海上監視演習,以強化多邊海事合作、打擊「非法、未通報及不受規範」(illegal, unreported and unregulated, IUU)漁業活動。鑒於各島國海上執法能力缺乏,美國海岸防衛隊已陸續與11個島國簽訂雙邊「海上執法協議」(Shiprider Agreements),美軍也與各島國簽署「大洋洲海事安全倡議」(Oceania Maritime Security Initiative),讓美國海岸防衛隊與海軍船艦可經常往來部署各島嶼及所屬海域進行主權執法,強化區域海洋監視能力,並協助各國海域主權管理。
二、海岸防衛隊在印太地區的兩大任務:監控北韓及航行自由行動
根據美國海岸防衛隊提交國會的2021財政年度預算為123億美元,除維持費83億美元(佔總預算約81.8%),採購費為16億美元(佔總預算約16%);而用於建造「極地安全巡護艦」(Polar Security Cutter, PSC)為5.5億美元、「近岸巡邏艦」(Offshore Patrol Cutter, OPC)為5.4億美元、「國家安全巡防艦」(National Security Cutter, NSC)為3.1億美元。[2]目前,美國海岸防衛隊在印太地區執行的兩大任務分別為執行聯合國北韓制裁案監視及「航行自由行動」(Freedom of Navigation Operations, FONOPs)。海岸防衛隊已於2019年3月首次派出「伯索夫」(USCGC Bertholf)國家安全巡防艦與美國海軍「柯蒂斯.威爾伯」(USS Curtis Wilbur)伯克級驅逐艦穿越台灣海峽。[3]隨著中國在南海強化軍事化作為、協助北韓進行船對船走私,為確保自由、開放的印太,維持以法治為基礎的區域秩序,美國運用公務船艦在印太地區執行監控北韓及「航行自由任務」之需要將增加,除過去派遣美軍機艦巡弋之外,運用海岸防衛隊巡防艦,在疫情緊迫情況下,將可增加任務調派的彈性。
表1、美國海岸防衛隊兵力概況
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種類
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全隊規模
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太平洋區隊
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人力
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現役人員
後備人員
文職人員
輔助人員(志工)
總編制
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40,992員
7,000員
8,577員
31,000員
87,569員
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13,000員
2,500員
500員
6,000員
19,000員
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系統
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國家安全巡防艦(418英呎)
高持久力巡防艦(378英呎)
中持久力巡防艦(210-283英呎)
破冰船(399-420英呎)
巡邏船(87-110英呎)
各級船標船
快速應急艦
各類船艇
航空器(HC-130H)
航空器(HC-130J)
航空器(HC-144)
航空器(C-37A)
艦載直升機(MH-65D)
艦載直升機(MH-60T)
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5艘
5艘
28艘
3艘
98艘
52艘
224艘
1650艘
18架
9架
18架
2架
102架
44架
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4艘
4艘
1艘
2艘
38艘
14艘
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12架
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24架
15架
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資料來源: United States Coast Guard 網站及Strategic Intent: Fiscal Years 2015-2019, United States Coast Guard Pacific Area, January 2016, p.ii.
參、趨勢研判
一、美國海岸防衛隊可突破區域軍事交流的瓶頸
美國國防部在2019年發布《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region)承諾,「將致力於建構一支強大且具嚇阻能力的聯合部隊、強化區域友盟合作,共同維護以法治為基礎的國際秩序」。海岸防衛隊依據《2002年國土安全法案》,具有海域執法、海事因應、海事預防、海事運輸系統管理、海事安全任務、國防任務、提供情報、促進美國外交與國際關係、網路安全、橋樑管理、大湖區領航及水道維護等11項職責,其擁有相較於美軍較低的政治敏感性,可降低各國對美軍介入區域事務的疑慮,較為區域國家接受,未來在印太區域的活動勢將更為多元(見表2)。
近年,美國在推動區域軍事交流上,菲律賓已在2020年2月片面宣布終止《美菲軍隊互訪條約》(Visiting Forces Agreement),越南也曾是美軍的交戰對手,推動軍事合作的步調相對和緩,也面臨諸多挑戰與限制。鑑於此,美國將舊有海岸防衛隊「漢彌爾敦級」巡防艦(Hamilton class cutter)移轉區域國家,可發揮改善雙邊關係的效果,例如2011、2012、2016年美國各移轉1艘巡防艦給菲律賓海軍;2012、2015年移轉2艘給孟加拉海軍;2018年移轉1艘給斯里蘭卡海軍;2017及2020年各移轉1艘給越南海警隊,並協助人員訓練,為鋪陳2018年航艦首次訪問創造有利條件。再者,美菲在2019年10月舉行「齊心協力2019」(Sama Sama 2019)海事演習,美軍派出「蒙哥馬利號」濱海作戰艦(USS Montgomery)、「日耳曼敦號」船塢登陸艦(USS Germantown)、「米利諾基特號」遠征快速運輸艦(USNS Millinocket)、「薩爾瓦多號」救難船(USNS Salvor),美國海岸防衛隊亦有「史卓頓號」國安巡防艦(USCGC Stratton)參與其中。[4]由此可知,美國移轉船艦及協助人員訓練,派遣海岸防衛隊船艦參與多邊海事安全合作,可營造友善雙邊關係及促進軍事外交,對於擴展區域軍事合作將具有正面助益。另外,同樣面對交戰國,日本在2012年已有巡視船停靠越南海防港、2014年也移轉6艘海上保安廳舊型巡視船艦,不久即促成2016年日本海上自衛隊「有明」、「瀬戸霧」兩艘護衛艦首次訪問金蘭灣,2017年日本更與菲律賓、越南舉行聯合海上演訓,顯見海巡互動對兩國安全交流的先導與促進作用。
二、可有效應對日益頻繁的「灰色地帶」事件
中國運用海上民兵於區域衝突已是國際關注焦點。軍改後,民兵建設工作由中央軍委國防動員部直接負責,有關裝備更新則建有專項保障配套基金制度。近期中國積極強化民兵在國防動員的專業功能,除組織直升機、無人機等新質民兵力量,加強民兵與三軍部隊聯演聯訓,提升科技化及專業化能力,並運用海上民兵執行先期海上監視、海洋環境監測、支援保障任務及綜合救援能力,以扮演解放軍「耳目」或藉軍民混合編組確保任務遂行,甚至不吝在爭議性海域製造「灰色地帶」(gray zone)事態,均已成為各國海上安全的挑戰,例如2014年5月,中國發動公務船及海上民兵船隻在南海架設鑽油平台周圍,組織防護船牆,並曾撞沉1艘越南漁船;2018年12月,中國發動數百條海上民兵漁船在菲律賓佔領的中業島進行監視;2019年5月,中國海上民兵船隻於南海以雷射照射及干擾澳洲海軍直升機。面對此類事態,美國海岸防衛隊相較於美軍具有較低敏感性,即是第1線應對此類紛爭的重要工具。自2019年1月開始,美國海岸防衛隊「伯索夫」及「史卓頓號」兩艘國安巡防艦已開始部署印太地區,由海軍第七艦隊管轄,支持聯合國制裁及航行自由兩大任務,負責監視與執行聯合國對北韓制裁。此項做法應可有效降低與戰略競爭對手的中國與俄羅斯發生軍事衝突的可能性。
表2、美國海岸防衛隊近期在印太地區的活動
活動項目
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對象國家或活動概況
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日期
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航行自由行動
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「伯索夫」(USCGC Bertholf)國家安全巡防艦巡弋台海及南海
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2019年3月起
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監視北韓走私
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東海常態化監視任務
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2019年1月起
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聯合海上演訓
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美菲「齊心協力2019」(Sama Sama 2019)海事演習
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2019年10月
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太平洋島國論壇漁業局(FFA)萊巴蘭演習(Operation Rai Balang),參與國有澳洲、紐西蘭、法國及美國
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2020年3月
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船艦移轉外國
協助人員訓練
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移轉菲律賓3艘
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2011、2012、2016年
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移轉孟加拉2艘
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2012、2015年
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移轉斯里蘭卡1艘
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2018年
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移轉越南2艘
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2017、2020年
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資料來源:林柏州整理自公開資料。
[1] 除美國、澳洲、紐西蘭、法國等4個防衛夥伴,還包含密克羅尼西亞(Federated States of Micronesia)、吉里巴斯(Kiribati)、諾魯(Nauru)、帛琉(Palau)、巴布亞新幾內亞(Papua New Guinea)、馬紹爾群島(Republic of Marshall Islands)、索羅門群島(Solomon Islands)、萬那杜(Vanuatu)等8個島國, “Extraordinary surveillance with Operation Rai Balang in the Pacific,” Island Times, March 26, 2020, http://islandtimes.us/extraordinary-surveillance-operation-in-the-pacific/; “Coast Guard, partners, wrap up successful Op Rai Balang 2020,” Defense Visual Information Distribution Service, March 23, 2020, https://www.dvidshub.net/news/368326/coast-guard-partners-wrap-up-successful-op-rai-balang-2020。
[2] United States Coast Guard, United States Coast Guard Posture Statement 2021 Budget Overview, 2020, https://www.uscg.mil/portals/0/bib/BIB-booklet-FINAL-v3-web.pdf.
[3] Philip Heijmans and Glen Carey, “U.S. Bulks Up Coast Guard in Pacific to Counter China Fleet,” Bloomberg News, June 11, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-06-11/u-s-coast-guard-bolsters-presence-in-south-china-sea.
[4] Commander, Logistics Group Western Pacific, “US, Philippines, Japan Conclude Maritime Training Activity Sama Sama,” U.S. 7th Fleet, October 21, 2019, https://www.c7f.navy.mil/Media/News/Display/Article/1993414/us-philippines-japan-conclude-maritime-training-activity-sama-sama/.