政府對影音串流平台的管理與合作
2020.05.09
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壹、新聞重點
《中央社》4月23日報導中國央視網影音串流平台(Over-The-Top,下稱OTT)有意循愛奇藝台灣站與騰訊WeTV的模式進入台灣上架。該消息迅速引發朝野與民間業者熱議,如何納管境內外的OTT再次成為焦點。依據現行《台灣地區與大陸地區人民關係條例》,中國OTT並不屬於被許可範圍,但愛奇藝以及騰訊仍然分別在2016年以透過在台灣的代理公司「歐銻銻娛樂有限公司」或是近期以設立第三地公司投資的方式規避法規而得以入台。2019年愛奇藝台灣站已成為國人最常使用之平台的第2名,以及WeTV尚未在台納稅與設立客服,未來若加上央視網來台,衍生之監管議題不容忽視。[1]
貳、安全意涵
OTT被歐盟電子通訊監管機構定義為「透過網際網路向終端使用者提供的內容、服務或應用」,是一種透過網路向觀眾提供服務的方式。現在常用它簡稱那些使用網路向客戶提供影音內容的OTT TV。近年來,隨著全球消費收視影音的型態改變,使用OTT服務的族群不斷擴大,在2018年已經超越了有線電視的用戶。武漢肺炎疫情爆發以來世界大規模人口正歷經某種程度的封城或行動受限,人們對OTT服務的需求更隨之進一步上升。基於影視音產業的龐大商機以及科技推陳出新,許多傳統廣播電視、電信業者與網路服務業者紛紛跨足OTT領域。國際、中國及台灣主要的OTT平台可見附表。[2]
一、制定OTT管制的新法規框架已刻不容緩
我國產官學界關注OTT發展已有多年,但基於各方的立場差異,對後續的管制設想共識始終難以一致。我國目前並無明確的法源依據納管OTT,主責機關也不明確。然而,OTT的快速演進趨勢並不因此減緩。中資平台仍然繞道入台。中資OTT不論與我國或是一般國際企業的平台存在根本上的差異,即在於中資OTT的平台需要獲得其政府牌照許可方能營業;平台內容亦受到中國政府「廣播電視總局」的實質控管,任何被中國政府視為敏感的內容、符號都可能遭受干預。反之,歐美國家平台不需取得執照,內容亦被低度管制。
我國面臨關於OTT治理的挑戰癥結,主要在於舊治理典範的不足。首先,出自我國現行《有線廣播電視法》、《廣播電視法》以及《衛星廣播電視法》等《廣電三法》的規範所囿,儘管許多業者都已能提供消費者相同內容的影音串流服務,但它們原先公司的本業性質卻使得它們分受不同法規管轄。影響所及,當業者競逐同一市場時,卻可能無法公平競爭。即便有關單位試圖個別法規修法改善,但實踐上並不容易。再者,從境內/境外角度來說,面對挾豐沛資源的國際大型企業包括Netflix、HBO、YouTube、愛奇藝來台並持續增加台灣市場占有率的發展,本土影視業者的生存亦引發關注。上述所言所凸顯的監管問題益發重要,現實情況與法規的落差鴻溝迫使政府需要立即予以應對。[3]
二、納管OTT的討論側面凸顯政府強化與民間合作的落實
從當前各方討論而言,另一個受矚目的重點是政府與OTT平台間的合作;具體言之,此乃政府如何藉由OTT之利確實達到政策需求。有許多實例已經顯示政府與OTT業者之間的關係並非只有單一面向的上對下治理,兩者之間存在可互補性。例如,自武漢肺炎疫情爆發以來,為因應大量人口的上網需求,歐盟透過與業者協商要求降低畫面品質以減少頻寬壅塞,該案獲得Netflix等平台的支持。另外,為打擊恐怖主義與假新聞,歐盟亦與相關平台合作移除影音作品。另一方面,政府也有透過與OTT平台合作投資影視劇產品製作或是在平台播放相關作品等方式扶持本國文化發展、本土業者或是對特定議題的宣導。歐盟要求保障平台一定比例播放歐洲作品、新加坡、韓國政府大力投資其影視作品皆是顯著例子。在過去,我國文化部、國防部與觀光局等單位亦有與國內外影視平台合作製作節目推廣台灣的事例;其中,文化部委由文化內容策進院所執行的「76號原子公司」更是橫跨金控、創投、平台、行銷通路與影片製作,可以說是打造OTT國家隊的作法。在此次「網際網路視聽服務法」的研議中,國家通訊傳播委員會(下稱NCC)亦擬鬆綁放寬有關政府投資廣電媒體的規定,允許政府在資金挹注文創產業方面,能扮演更積極的角色。[4]
參、趨勢研判
一、OTT監管形式爭議仍將持續
長期以來針對OTT監管的討論始終圍繞在該從「產業性質」或是「內容」著手。OTT的快速崛起打破傳統傳媒界線,各國政府面對此一情況莫不陷入治理上的困境。隨著傳統的廣播電視與電信服務業者紛紛跨業推出OTT產品,在高度競爭與整合的情況下,政府管制手段難以從既有的法律框架規管是不爭的事實。目前,美國與歐盟會員國家多基於OTT的網路特性以及對網路空間開放性的核心價值,在大方向上對其採取「低度管制(light touch)」原則,惟程度與細節有別。美國幾乎僅仰賴業者自律,政府不加干涉。歐盟則有訂立《視聽媒體服務指令》(Audiovisual Media Services Directive, AVMSD),採政府與業者共管架構,一方面鼓勵業者資料披露透明化、限制仇恨性言論傳播、推廣歐洲作品;另一方面,政府可在相關目標無法達成時適當介入。根據2020年2月12日NCC所發布的《傳播政策白皮書》,我國正研議的「網際網路視聽服務法」在大方向上亦將遵循「低度管制」。然正視到中資平台的問題,我國亦有提出「個案管制」的呼聲。未來如何就我國情完善法制規範,預料仍須經歷一番討論。[5]
二、台灣經驗將受關注
我國正研議的「網際網路視聽服務法」為世界上第一部關於納管OTT的專法,起草單位為NCC,經濟部與文化部在內的單位亦協助分工。為了納管具有中資背景平台的相關議題,陸委會亦有參與。[6]
我國的立法經驗將備受關注,不單是因為該法首創世界先例,更關鍵的是,值各國開始思索中資企業擴張與中國政府可能藉由其企業對他國發揮超越經濟層面影響力的潛在爭議,台灣經驗具有極大參考價值。儘管當前中資OTT如愛奇藝、騰訊等在歐美的市占率仍低,但平台方成為所在國影視作品出資方,以及通路商所能發揮的影響力,兩者均不容忽視。前言論及中國政府認定之敏感內容常遭干預;先前也曾出現騰訊投資電影捍衛戰士續集時,我國與日本國旗消失的案例。未來,當中資平台投資所在國影視作品時,亦難保不會再出現類似情況。是故,我國政府如何妥善監管境內外OTT,特別是中資平台,在當前世界各國開始思索中國影響力的脈絡下,格外顯得有意義。
附表、國際、中國以及台灣OTT平台
|
電信業者跨足 |
廣播電視業者跨足 |
傳統影音串流業者 |
其他 |
國際知名平台 |
|
Comcast、FOX+、Disney+、HBO+、iPlayer |
Netflix、Youtube、LINE TV |
Apple TV、Hulu、Amazon、KKTV |
中國知名平台 |
中國移動OTT |
新華網OTT、央視網OTT、東方寬頻 |
愛奇藝、騰訊、搜狐、芒果TV、優酷OTT、西瓜視頻、土豆網、六間房 |
第一視頻、新浪播客、樂視網 |
台灣本土平台
|
myVideo影音(台灣大哥大)、Hami Video(中華電信)、friDay影音(遠傳) |
公視+、GTV(八大電視)、ELTA愛爾達電視OTT、Vidol(三立電視) |
Li TV、CATCHPLAY |
想映電影院Jointmovies、GagaOOLala |
資料來源:吳宗翰整理自公開資料
[1] 〈凱度洞察與LifePoints 發布 台灣OTT市場隨選影視戰況分析(上篇)〉,《中央社》,2020年4月1日,https://reurl.cc/Y1qd0l;〈傳央視OTT要登台 政院:不會坐視民主破口〉,《中央社》,2020年4月23日,https://reurl.cc/7Xdjk5。
[2] Body of European Regulators for Electronic Communications, Report on OTT Services, 2016, p. 6; Motion Picture Association of America, 2018 Theme Report, March 21, 2019, p. 31; OTT TV有別於採用固定網路提供服務且多需要事先取得牌照許可的網際網路協定電視IPTV,一般有線電視或寬頻業者提供的MOD機上盒即屬此類。〈蘇俊吉,〈IPTV之技術探討〉,《NCC NEWS》,第5卷第11期(2012年3月),頁4-5;Netflix gets 16 million new sign-ups thanks to lockdown,” BBC, April 20, 2020, https://www.bbc.com/news/business-52376022。
[3] 葉志良,〈我國線上影音內容管制的再塑造:從OTT的發展談起〉,《資訊社會研究》,29(2015),頁47-92;〈娛樂前哨站 OTT數位浪潮〉,《台北產經》,2020年4月21日,https://www.taipeiecon.taipei/article_cont.aspx?MSid=1071501505364212011&MmmID=1201&CatID=653635047502442316;〈境外OTT帝國大軍壓境 韓國動起來台灣摸石過河〉,《中央社》,2019年9月22日,https://www.cna.com.tw/news/afe/201909220040.aspx;陳玉慈,〈NCC白皮書出爐 中資OTT內容輕度規管〉,《台灣數位匯流網》,2020年2月12日,https://www.tdcpress.com/Article/Index/2682。
[4] “Netflix to cut streaming quality in Europe for 30 days,” BBC, March 19, 2020, https://www.bbc.com/news/technology-51968302;〈台灣 IP 加速器!文策院、KKBOX 投資 76 號原子工作室攻佔 OTT〉,《INSIDE》,2019年8月21日,https://reurl.cc/20zDD4。
[5] 國家通訊傳播委員會,〈多元網路平台環境下影音內容之管理思維〉,2011年12月;財團法人台灣經濟研究院,〈跨境網路內容治理政策委託研究案採購案期末報告〉,2017年12月13日;賴祥蔚,〈中國大陸管制下的網路視訊媒體策略〉,《展望與探索》,第16卷,第6期(2018年6月):117-220;國家通訊傳播委員會,〈傳播政策白皮書〉,2020年2月;〈管理串流平台抓大放小 通傳會盼7月底前提專法〉,《中央社》,2020年2月23日,https://reurl.cc/xZLO71。
[6] 〈OTT專法還要再等等 NCC:國際首例須謹慎討論〉,《中央社》,2020年1月8日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202001080253.aspx。