國防產業與軍備整備的甜蜜點
2020.05.22
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壹、新聞重點
蔡英文總統於2020年5月20日發表就職演說,強調持續發展國防產業,並將其提昇至國家戰略高度。政府的支持對國防產業與經濟的發展至為關鍵,特別是要同時追求創新並同時保持競爭力。[1]中華民國國防部預估2020年資源釋商的金額可達1,310億元新台幣,將達歷史新高,依2020年國防預算編列新台幣3,580億元,則資源釋商金額佔國防預算總額的37%,雖較2019年佔比的38%稍減,主因在於釋商金額小幅增加7億元,而國防預算總額增幅較大達175億元所致。[2]依國防部說法,2016年至2019年國內資源釋商每年均達千億元以上,[3]則此一商機對帶動國內經濟發展、就業機會、以及產業升級都可發揮正面效益。
相對而言,國防產業發揮「經濟加乘」(economic multiplier)效益,但仍有若干面向需整合,包括總體預算規模、政府政策整合度、以及「用兵與造兵」的供需關係及決策順位,方能在戰備需求與國防自主間找到最佳效益的甜蜜點(sweet spot)。
貳、安全意涵
一、 國防預算有待增加
國防預算依照跨國的比較研究,一般分為人員維持、作業維持、軍事投資三大部分。依照主計處的說明我國2020年國防預算為3,580億元,[4]換算後人員維持費編列1,662億占46%,而作業維持費為958億約占26%;第三為軍事投資960億約占26%。可見我國防預算的人員維持費的占比依然偏高,其主要原因為兵力規模縮減但志願役人員增加,其次則是總體國防預算規模依然偏低,因此在分母有限的情況下,人力維持成本自然占較大比例。換言之,我國防預算的結構較接近北約國家的形態屬於「維持型」,若與「擴張型」的美國防預算人員維持費較低的情況相比,則屬錯誤類比。相對的,由全球國防支出的統計觀察,我國防預算年增率約1.1%不僅落後中國的5.1%,也比新加坡的3.9%、澳洲的2.1%、荷蘭的12%等無明顯外患的國家為低。[5]由於我國面對明確的軍事威脅,因此增加國防預算的總額及占GDP比例的提高實屬必要。同時需考量者為提高軍事預算投入的經濟效益,以兼顧安全與經濟的需求。
二、 國防產業關連效益龐大具戰略價值
軍事裝備的發展需要高度的系統整合(system integration),因此國防產業的真正效益在於藉由軍事裝備的發展帶動設計、研發、生產的產業鏈,以及周邊的服務鏈,形成國防經濟(defense economics)。依照行政院5+2產業方案,將現階段國防產業聚焦航太、船艦、資安三大區塊,而國防部則依循「國內廠商有能力供應,不向外採購」原則,在實際作為上將國軍武器裝備區分為「研發、產製、維修,以及戰訓、行政等一般性軍需,自民間獲得或釋放至民間,藉由國防資源挹注,直接擴大內需及活絡經濟動能。」簡單說,可分為製造業、服務業兩大區塊,在技術轉用上建立「三向道」,藉由軍用需求帶動先進科技研發、將具備市場價值的軍用科技予以民用化、或將具潛力的民用科技轉為軍用。因此得以使產業關聯效果極大化並成為產業火車頭,帶動國防經濟,如此前文所建議國防預算的增加可形成與經濟發展的正向循環。
參、趨勢研判
一、科技戰的核心是微觀軍備競賽
由微觀軍備競賽,半導體進入7奈米製程(比新冠病毒小十倍),對於軍備的性能將大幅提昇。傳統的飛機航艦核武等可視為宏觀軍備競賽、半導體則是微觀軍備競賽。台積電的FPGA晶片於2018年底獲得美國防部 DARPA認證,將使用於新式裝備中,對未來的軍事競爭具有關鍵影響,包括人工智慧、軍事物聯網(military internet of things, MIoT)等先進裝備的運用。
二、軍備整備需找出甜蜜點
我國三軍的主戰裝備亟需更新,在考量未來戰場需求時常陷於外購成熟產品或自主研發的兩難,用兵與造兵的思維整合成為當務之急。在「重層嚇阻」的用兵思維下,「不對稱戰力」可視為造兵的指導原則之一,因此軍備整備可考量將企業評估市場需求的「產品組合策略」(product assortment strategy),轉為戰場需求的「應用廣度」(width)、「補保長度」(length)、「技術深度」(depth)及「通用性」(consistency)以作為軍備外購與自產的評估。就如同美軍裝備採「高低配」(high-low mix)的策略一般,以類似「雞尾酒策略」尋求外購與自主研發的平衡點。
三、強化敏感科技管制
基於前述的科技戰,各國的科技市場競爭將更為激烈。台灣的「敏感科技保護法」已經延宕20年,目前僅倚賴「營業秘密保護法」,法律體系對戰略科技的保護不足,執法單位的編組與實際效力也無法發揮。因此若要持續獲得美日等先進國家的科技信賴與轉移,相關的法體系應評估加速制定。此不僅關乎國家安全,對於產業升級與市場開拓也極為關鍵。
四、深度結合台灣產業優勢
台灣的科技與製造業基礎雄厚,極有利國防裝備的發展。包括資訊、機電、精密金屬、先進材料、乃至機能紡織都是國防裝備可應用的基礎產業。因此國機國造等大型裝備的研發生產,的確可帶動相關產業的發展,特別是前述的系統整合,可說是國防經濟含金量最高的部份。而在其他具備潛力的本土生產的民用產品,且短期間可應用於國防的具體項目,包括外骨骼裝具可增加士兵的負重能力、無人載具可用於戰場偵察與接戰減輕人力需求、機能紡織可用於被服載具之偽裝、低功率雷射則可併聯成為短程防空系統。相對而言,航太結構部件由於各式機種都有特定規格,機隊需要的數量有限,且進入門檻已經降低,因此成為低利潤品項。但航太電子則可跨機種使用,且包括電腦機架、插槽、連接器、乃至電壓都為標準模式。易言之,航太結構件如同「筆記電腦」外殼與內架的「ABCD四大件」,各品牌與機種無法通用,但航太電子市場類似「桌上電腦」結構,機殼、主板、電源供應器等都有公規架構互通性極高,也是台灣早期電腦工業得以切入、快速發展的主因。因此,航太電子的市場模式其實應為台灣所熟悉,相當適合台灣深耕。
[1] “The defense industry needs new entrants, and a supportive government during cries,” Defense News, May 4, 2020, https://www.defensenews.com/opinion/commentary/2020/05/04/the-defense-industry-needs-new-entrants-and-a-supportive-government-during-crises/.
[2] 民國108年(2019)年,中華民國國防部預算為3,405億元新台幣,釋商金額為1,303億元新台幣,換算釋商佔國防預算比約為38%。
[3] 蕭佳宜,〈108年國防釋商1303億創歷年新高〉,《青年日報》,2019年4月14日,https://www.ydn.com.tw/News/379888。
[4] 顧荃,<109年國防預算大增至3580億國機國造編218億>,《中央社》,2019年8月15日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201908150157.aspx。
[5] SIPRI, “Trends in World Military Expenditure 2019, SIPRI Fact Sheet,” SIPRI, April 2020, p.2, https://www.sipri.org/sites/default/files/2020-04/fs_2020_04_milex_0_0.pdf. SIPRI, “Trends in World Military Expenditure 2019, SIPRI Fact Sheet,” SIPRI, April 2020, p.2, https://www.sipri.org/sites/default/files/2020-04/fs_2020_04_milex_0_0.pdf.