中國發布首部維和白皮書之評析
2020.10.08
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壹、新聞重點
2020年9月18日《新華網》報導，中國國務院新聞辦公室發布《中國軍隊參加聯合國維和行動30年》白皮書，並透過舉行新聞記者會說明相關內容重點與特點。該白書全文約1.4萬字，分為前言、正文、結語及附錄四個部分，內容包含中國軍隊參與聯合國維和行動的歷程、實踐與貢獻等。該白皮書為中國所發表之首部以維和為主題的白皮書，強調中國積極推動維和國際合作，與90幾個國家、10幾個國際及地區組織進行交流與合作。[1]由於中國刻意在聯合國大會召開期間發布此白皮書，其意圖與動機格外引人關注，本文將對此進行說明。
貳、安全意涵
一、中國欲藉此塑造負責任大國形象
隨著中國的國際影響力與日俱增，其國際形象卻未同步提升。根據2019年10月1日皮尤研究中心（Pew Research Center）所發布之2019年《全球態度調查》（Global Attitudes Survey）結果，與2018年相比，中國的形象好感度下滑。[2]加上新冠肺炎、香港國安法以及南海等議題嚴重衝擊中國的國際形象，各國對中國的好感度愈趨惡化。因此，白皮書內容特別指出，「中國軍隊認真踐行《聯合國憲章》宗旨和原則，……，為維護世界和平、促進共同發展作出積極貢獻，彰顯了和平之師、正義之師、文明之師形象」、「中國軍隊參加聯合國維和行動，源於中國的大國擔當。……，積極參加聯合國維和行動，是中國作為國際社會負責任成員的應盡義務」。中國透過積極參與聯合國維和行動，以利於塑造中國負責任大國這一正面形象，並企圖對提升各國對中國的好感度有所助益。
二、中國藉由維和行動以維護自身國家利益
除了有助於營造中國負責任大國以及支持多邊主義之正面形象外，中國亦透過維和行動以維護自身國家利益。首先，有助於提升自身國際影響力，因正值川普政府減少對國際組織資助之際，提供中國填補國際權力真空以擴大實質影響力的機會。目前中國已成為第一大維和行動出兵國，積極爭取國際維和主導權，近五年來大都維持在2,500人左右，高於其他四個安全理事會常任理事國之總和。同時，根據2019年至2021年聯合國常規預算和維和預算經費分攤比例決議，北京亦成為聯合國常規預算與維和預算之第二大出資國。[3]
其次，參與維和行動有助於軍隊訓練與提升部隊協調能力，透過與他國軍隊進行交流，以利於瞭解與學習他國的武器裝備、編制體制、指揮管理以及後勤補給等，例如1990年代維和行動的參與經驗即成為中國調整後勤補給準則與結構之參考依據。[4]再次，有助於維護北京的經濟利益，例如非洲為中國維和部隊的主要派駐地區，為維護自身的石油利益，中國在南蘇丹派駐1,000多人維和部隊，因為中國每天從該國進口3萬桶原油。因此，中國派遣維和部隊至相關國家，不僅能協助穩定當地情勢，亦利於維護自身的石油、原物料等經濟利益，[5]最後，透過參與維持和平行動亦利於增加蒐集其他聯合國部隊及其他部署國家情報的機會。[6]可見，中國積極參與聯合國維和行動，以期有助於維護自身國家利益。
參、趨勢研判
一、中國將持續參與非戰爭軍事行動
誠如上述，為有助於持續形塑中國的大國擔當與承擔更多國際責任與義務之正面形象，以及提升自身的國際影響力，中國將加大參與聯合國維和、國際人道主義救援等非戰爭軍事行動的力度。[8]中國國防部新聞發言人任國強大校於白皮書發布記者會上表示，「一是繼續全力落實習近平主席2015年出席聯合國維和峰會所作重要承諾，為聯合國提供更多的維和人員，……。二是繼續積極參加聯合國維和行動，…..」，因此可預期中國將持續投入聯合國的維和行動。這樣一來有利於持續營造中國是世界和平的建設者、全球發展的貢獻者以及國際秩序的維護者之形象；並利於中國對外進行宣傳，因為白皮書即特別強調自從2015年習近平宣布支持聯合國維和行動後，中國完成組建8,000人規模的待命部隊、派遣更多保障人員參與行動、為各國培訓維和人員、向非洲聯盟提供無償軍事援助以及派出首支維和直升機分隊等。二來則有助於提升中國軍隊的海外作戰能力並蒐集相關有利情資，例如中國透過各種人道救援之交流與演習接觸美國的軍事戰術與程序。[8]
二、中國將在國際組織布局遭遇愈來越多的反制
隨著中國綜合國力的不斷增強，其在國際影響力也隨之提升，逐漸掌握國際組織的話語權與決定權。目前，在聯合國15個專門機構中，[9]已有四個機構的「總幹事」或「秘書長」之最高行政領導職務由中國人擔任，分別為聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）總幹事屈冬玉、國際民航組織（International Civil Aviation Organization, ICAO）秘書長柳芳、國際電信聯盟（International Telecommunication Union, ITU）秘書長趙厚麟和聯合國工業發展組織（United Nations Industrial Development Organization, UNIDO）總幹事李勇。
然而，在世界衛生組織秘書長譚德塞袒護中國掩蓋武漢肺炎疫情後，不僅讓各國認知中國的國際影響力外，亦引起各國的反彈與反制，例如為了不讓中國贏得世界知識產權組織（World Intellectual Property Organization, WIPO）總幹事選舉，讓中國在聯合國15個專門機構中擁有三分之一的領導職位，在2020年3月4日世界知識產權組織總幹事選舉中，歐美國家所支持的新加坡智慧財產權局（IPOS）局長鄧鴻森擊敗中國所推出之王彬穎，避免讓中國成為聯合國體系中影響力最大的國家。[10]
另外，中國雖未在即將進行的世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）秘書長改選中推派人選參選，推測可能是為避免在此敏感時刻而再次引起關注與反制，改而推舉其屬意之肯亞代表。可預期，以美國為首之相關國家將採取越來越多反制措施，以期能有效阻止中國持續在國際組織擴大影響力。
[1] 〈《中國軍隊參加聯合國維和行動30年》白皮書〉，《新華網》2020年9月18日，https://reurl.cc/6lQbkb；〈解讀《中國軍隊參加聯合國維和行動30年》白皮書（文字實錄）〉，中華人民共和國國防部，2020年9月18日，https://reurl.cc/Y60knn。
[2] 〈全球對中國好感度下滑〉，《聯合新聞網》，2019年12月9日，https://udn.com/news/story/6846/4214861。
[3] 辜樹仁，〈不只WHO 貢獻聯合國維和任務人力最多的是人民解放軍〉，《天下雜誌》，2020年4月13日，https://www.cw.com.tw/article/5099831；楊家鑫，〈首超日本 陸成聯合國第2大出資國〉，《中時新聞網》，2018年12月25日，https://reurl.cc/Y6Vrg4。
[4] 游智偉，〈部門利益對中國維和政策的影響：對解放軍訓練與能源國企海外投資之探討〉，《遠景基金會季刊》，第20卷第2期（2019年），頁104-105；章旦隆，〈中共積極參與聯合國維和行動探討〉，《展望與探索》，第9卷第5期（2011年），頁96。
[5] 辜樹仁，〈不只WHO 貢獻聯合國維和任務人力最多的是人民解放軍〉；章旦隆，〈中共積極參與聯合國維和行動探討〉，頁96。
[6] 〈從拒絕出兵到爭奪維和領導權 中國30年參與維和的背後〉，《美國之音》，2020年9月23日，https://reurl.cc/8n0Zdb。
[7] 根據2009年所發布之《軍隊非戰爭軍事行動能力建設規劃》，非戰爭軍事行動包含反恐維穩、搶險救災、維護權益、安保警戒、國際維和、國際救援等六大類。請參閱〈全軍和武警部隊08年以來遂行非戰事行動任務綜述〉，中華人民共和國中央人民政府，2011年9月4日，http://www.gov.cn/jrzg/2011-09/04/content_1939920.htm。
[8] Matthew Southerland, “The Chinese Military’s Role in Overseas Humanitarian Assistance and Disaster Relief: Contributions and Concerns,” U.S.-China Economic and Security Review Commission Staff Research Report, July 11, 2019, https://reurl.cc/gv431Q, pp. 1-4.
[9] 聯合國15個專門機構分別為國際勞工組織（ILO）、聯合國糧食及農業組織（FAO）、聯合國教科文組織（UNESCO）、世界衛生組織（WHO）、世界銀行集團（WB）、國際貨幣基金組織（IMF）、國際民用航空組織（ICAO）、國際海事組織（IMO）、國際電信聯盟（ITU）、萬國郵政聯盟（UPU）、世界氣象組織（WMO）、世界智慧財產權組織（WIPO）、國際農業發展基金（IFAD）、聯合國工業發展組織（UNIDO）及世界旅遊組織（UNWTO）。
[10] 〈世界知識產權組織總幹事改選 美中角力各支持屬意人選〉，《美國之音》，2020年3月5日，https://reurl.cc/3L7qX0。