帛琉邀請美軍設置軍事基地之評析
2020.10.08
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壹、新聞重點
2020年8月27日，美國國防部長艾斯培（Mark Esper）訪問帛琉，與帛琉總統雷蒙傑索（Tommy Remengesau）會晤。9月4日，雷蒙傑索向記者透露，曾於會談中向艾斯培提議，邀請美軍於帛琉設置軍事基地。帛琉總統府也公開雷蒙傑索寫給艾斯培的信件，信中表示帛琉願意提供土地，讓美軍打造共同使用的軍事設施，包含陸上基地、港口與航空站，並提議由美軍定期來使用這些設施。此外，該信亦邀請美國海岸防衛隊派駐帛琉，協助保護帛琉的廣袤海洋資源。[1]
貳、安全意涵
一、緩解美軍於第二島鏈缺乏軍事基地之急
第二島鏈北起千島群島（俄屬），沿伊豆群島（日屬）、小笠原群島（日屬）、北馬里亞納群島（美屬）、關島（美屬）、帛琉（美國自治邦），再延伸至巴布亞紐幾內亞，乃至印尼。美軍在第二島鏈由於歷史因素所取得並正在使用的海、空軍基地稀少，目前僅有關島及其鄰近的天寧島。很明顯的是，在中國已經有能力突破第一島鏈的現況下，這兩處的美軍基地不足以防守整個第二島鏈。此次帛琉邀請美軍建立基地，可緩解第二島鏈缺乏軍事基地之急。
二、台灣南南東方之軍事安全得到確保
帛琉作為台灣南南東方的要塞概念於本（2020）年初便已提出，[2]美軍果能於帛琉興建新基地並進駐，則要塞的概念將得以實現。長久以來，台灣的安全在某種程度上，受惠於位於本島東南方的關島安德森空軍基地。在美軍於帛琉興建新軍事基地後，將可確保台灣南南東方之軍事安全。若台灣受到中國軍事攻擊，美軍不僅可從關島派兵支援，亦可從帛琉啟航。從第二島鏈的角度來看，帛琉的設防一方面可強化第二島鏈的軍事力量，另一方面則可與關島相互支援。[3]然而，帛琉的設防亦標示著戰事爆發後，可能將吸引來自中國之攻擊。
三、台灣與帛琉的邦交得以穩固
此前曾傳出帛琉與我國的邦交可能不穩。在索羅門群島與吉里巴斯於2019年9月相繼與我國斷交之後，時任美國國防部印太事務助理部長薛瑞福（Randall Schriver）於2019年9月26日於美國眾議院外交委員會及自然資源委員會的聽證會中示警，帛琉與馬紹爾群島可能會相繼與我國斷交。[4]但此次帛琉主動提議邀請美軍設置軍事基地，顯示出在美中大國競逐下，帛琉的立場已經確定靠向美國，而非中國。從我國的角度觀之，這代表帛琉短期內將不會與中國建交。對於我國與帛琉的邦交，乃至與南太平洋的友邦邦交，具有穩固的意義。
參、趨勢研判
一、中美在南太平洋的競逐將更加激烈
自2017年11月起，中國禁止其境內旅行社出團赴帛琉觀光，造成帛琉的中國旅客減少近五成，藉此逼迫帛琉與台灣斷交並與中國建交，而帛琉則始終未屈服於中國的經濟壓力。帛琉的立場一直希望能和兩岸均保持良好關係，等於是非零和遊戲；此次帛琉邀請美軍進駐，等於是不與中國保持良好關係，非零和遊戲因而轉為零和遊戲。因此，帛琉的外交動向已超越兩岸外交爭奪的領域，而成為中美間大國競逐關係。這將使中國加倍努力經營南太平洋，以取得軍事基地，作為其藍水海軍突破第一與第二島鏈後的整補基地。因此，即便薛瑞福所言帛琉將外交轉向的擔憂並未成真，馬紹爾群島的情形仍不得不防，我國與諾魯及吐瓦魯的邦交亦須特別注意。
二、美軍可能在帛琉佈署多領域部隊
美國戰略與預算評估中心（Center for Strategic and Budgetary Assessments, CSBA）曾於2019年5月提出緊縮島鏈的概念，主張在第一島鏈的島嶼佈署多領域部隊（multi-domain task force）及陸基型的地對海與地對空飛彈，用以防止戰時敵突破第一島鏈。[5]值得注意的是，原本緊縮島鏈的概念著重在第一島鏈。然而，這個概念套用在第二島鏈亦應可行。若美軍應帛琉之邀，在其境內設置新軍事基地的話，可以預期美軍亦將於帛琉佈署多領域部隊，以實現其不僅緊縮第一島鏈，甚至是第二島鏈局部的概念。
[1] 〈美中西太平洋角力 帛琉邀美軍建基地〉，《中央社》，2020年9月4日，https://reurl.cc/Gr4VrG；〈防堵中國勢力 帛琉邀請美軍建基地〉，《自由時報》，2020年9月4日，https://reurl.cc/e8Lx8K。
[2] I-Wei Jennifer Chang, “Taiwan’s Pacific Stronghold in Palau,” Global Taiwan Brief, Vol. 5, Issue 2 (January 2020), https://reurl.cc/N64jDQ.
[3] 〈學者︰帛琉基地 可強化第二島鏈防衛〉，《自由時報》，2020年9月5日，https://reurl.cc/avL55Y。
[4] 〈邦交遭施壓持續不止！美方再示警這兩國恐陷斷交危機〉，《EBC東森財經新聞》，2019年9月27日，https://reurl.cc/8n0GoR。
[5] Thomas Mahnken et al. “Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific,” Center for Strategic and Budgetary Assessments, March 23, 2019, https://reurl.cc/Md4Ad3.