強權競爭下的美軍「非常規戰爭」概念
2021.01.29
瀏覽數
273
壹、新聞重點
2021年1月12日，美國白宮提早解密並公布總統川普（Donald Trump）於2018年2月批准的《美國印太戰略框架》（US Strategic Framework for the Indo-Pacific）。該文件是落實美國《2017年國家安全戰略》（National Security Strategy 2017）的指引，對美國行政部門與機構具拘束力，也對美國政府後續的中國政策發揮指導作用。《美國印太戰略框架》對中國提出6項目標，其中第4項為「嚇阻中國使用軍事力量對抗美國、美國盟友或夥伴，並發展能力與概念以在衝突光譜的任一處擊敗中國」，但未闡述「能力」與「概念」的內涵。
近期若干報導與投書探討美國國防部針對「非常規戰爭」（irregular warfare）做出的調整，包括於2020年10月2日公布2018年《國防戰略非常規戰爭附件概要》（Summary of the Irregular Warfare Annex to the National Defense Strategy）；於同年12月15日公布提升文職的特種作戰與低強度衝突助理部長（Assistant Secretary of Defense for Special Operations and Low Intensity Conflict）之位階與職掌；並責成該助理部長將現有之「對抗恐怖主義技術支援辦公室」（Combating Terrorism Technical Support Office）改制為「非常規戰爭技術支援處」（Irregular Warfare Technical Support Directorate）等。有鑒於美軍對「非常規戰爭」的論述和《美國印太戰略框架》的文字高度重疊，前者或可視為對後者的補充。[1]
貳、安全意涵
一、美軍以「非常規戰爭」應對「灰色地帶衝突」
在川普政府任內，「強權競爭」（great power competition）取代恐怖主義而成為美國主要的安全挑戰。該詞出現於《2017年國家安全戰略》，意指中國與俄羅斯和美國競爭地緣政治的優勢，並試圖改變國際秩序；美國《2018年國防戰略》（National Defense Strategy 2018）則稱之為國家間的「長期戰略競爭」（long-term, strategic competition）。國家間的競爭自古即有，惟「強權競爭」的概念強調美國因為仍享有軍事實力優勢，迫使中、俄等國避免和美國爆發傳統戰爭，而在其他領域與之抗衡。易言之，如以競爭和衝突作為光譜的兩端，美國認為其對手逐漸以傳統戰爭以外的間接與不對稱手段威脅美國的安全與利益，並主張美軍亦須發展相應的策略。這些未達戰爭程度的手段被美軍稱為「非常規戰爭」，其定義是「國家和非國家行為者之間為影響人口與正當性的鬥爭」。此概念原先多指反恐戰爭，但當前的用法則不限於此。若說「灰色地帶衝突」是當前國際安全的威脅形態，且其性質因未達戰爭門檻而屬政治作戰，則「非常規戰爭」可說是美軍對此政治作戰的軍事貢獻。
附帶一提的是，美軍在反恐戰爭脈絡下的「非常規戰爭」，因作戰的環境受限，往往偏好以特種部隊為之。但「強權競爭」下的「非常規戰爭」，則亦重視正規部隊的角色與聯合作戰的執行。[2]
二、美軍在「非常規戰爭」面臨兩難
《國防戰略非常規戰爭附件概要》主張「非常規戰爭」可對美國的國家安全做出持久且經濟性的貢獻，認為該戰略不需要大量新資源的投入，而更需要使用既有能力的新構想與新方式。此一評估僅部分成立。其成立之處在於，無論是《美國印太戰略框架》或《國防戰略非常規戰爭附件概要》都強調「聯盟與夥伴關係」與機構間的合作。在中、俄等國避免和美爆發直接軍事衝突的前提下，其行動往往在第三國展開並透過代理人為之，美軍的任務也因此涉及與友盟的合作。此外，對手發動的「非常規戰爭」涵蓋經濟、外交、情報、執法與網路等領域，美國的因應與反制也涉及其他部會與機構。「非常規戰爭」因此是一個「政府全體」（whole of the government）的途徑並倚賴國際合作，美軍雖在各領域都發揮功能，但未必是主責單位。
然而，美軍的任務也複雜許多。其一方面須持續就國家間的軍事衝突作好準備，另一方面也在軍事之外的各領域和對手競爭。美國的軍事教育傾向認為軍事是政治的延伸，因而有別於政治，但「非常規戰爭」的概念等於要求美軍強化政治作戰的功能。下表列出《國防戰略非常規戰爭附件概要》界定的「非常規作戰」5大軍事任務，以及可形塑資訊環境並與目標人口有關的6類活動。以「非傳統戰爭」（unconventional warfare，即反抗運動或針對一國政府或外來勢力的脅迫、干擾與推翻）為例，美軍需要掌握一國的內部情勢如新生的反對派之存在、該反對派的形式和勢力、領導層的特質和議程、敘事的內涵，以及發展速度和軌跡等，而非僅是敵人的擊殺與追捕；其他6類相關活動更涉及心理、資訊、經濟等各領域的能力。如何轉化思維並調整人才的養成過程，對美軍來說是結構性的挑戰。[3]
表、「非常規戰爭」的具體作為
|
5大軍事任務 |
6類相關的活動 |
||
|
非傳統戰爭 |
unconventional warfare, UW |
軍事資訊支援作戰 |
military information support operations, MISO |
|
穩定 |
stabilization |
網路行動 |
cyberspace operations |
|
外國內部防衛 |
foreign internal defense, FID |
反威脅網絡 |
countering threat networks |
|
反恐怖主義 |
counterterrorism, CT |
反威脅金融 |
counter-threat finance |
|
鎮暴 |
counterinsurgency, COIN |
軍民作業 |
civil-military operations |
|
|
安全合作 |
security cooperation |
|
資料來源：李俊毅整理自“Summary of the Irregular Warfare Annex to the National Defense Strategy,” US Department of Defense, October 2, 2020, p. 2, https://tinyurl.com/y2lwa76a。
參、趨勢研判
一、美軍執行「非常規戰爭」的能力猶待觀察
值得注意的是，美國《2021財政年度國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021, NDAA FY21）在2020年12月23日受總統川普否決，但經參眾兩院推翻而於2021年1月1日生效。該法案第1299L節要求美國國防部於法案生效後90天內，遞交成立「非常規戰爭安全研究功能中心」（Functional Center for Security Studies in Irregular Warfare）的評估報告。若經費無虞而成立，該中心將成為美國國防部的第6座區域中心（regional centers），和美軍歐洲司令部轄下的「馬歇爾歐洲安全研究中心」（George C. Marshall European Center for Security Studies）與印太司令部轄下的「亞太安全研究中心」（Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies, DKI APCSS）同級。此舉顯示美國國會對「非常規戰爭」的關注，預期也將強化美軍在相關領域的能力發展與國際合作。[4]
二、美軍或在台灣推廣「反抗作戰概念」
美軍若欲對抗中國的「非常規戰爭」並以相應的方式反制，則其最可能和台灣共同發展的，應是前述5大軍事任務中的「外國內部防衛」與「非傳統戰爭」。前者的情境是一國在危機發生前（或後），受到另一國干預其內部事務；後者的情境則是一國失去全部或部分領土主權。台灣因受中國的軍事脅迫，這兩個情境較可能發生並需美軍的協助。相形之下，台灣面臨社會秩序崩解而需「穩定」的機率不高，也鮮有「反恐」與「反暴亂」的需求。
和這兩類任務相關的，是美軍歐洲特種作戰司令部（Special Operation Command Europe, SOCEUR）發展的「反抗作戰概念」（Resistance Operating Concept, ROC）。此一概念的核心是透過總體防衛（total defense）建構韌性，而在受佔領時能在合法政府的帶領下，以社會整體的方式從事暴力或非暴力的抵抗行動，從而恢復獨立與自主。由於這些抵抗行動需要內部組織與外部友盟的支援，因此發展一國抵抗的能力、規劃與行動，並強調行為者間的操作互通性（interoperability），便十分重要。[5] 有鑒於美國近年來相當重視我國的後備戰力，這方面的合作將持續作為台美軍事交流的重點議題之一。
[1]《美國印太戰略框架》請參“United States Strategic Framework for the Indo-Pacific,” White House, January 12, 2021, https://tinyurl.com/y3a3zhop。相關背景說明，請參Robert C. O’Brien, “A Free and Open Indo-Pacific,” White House, January 5, 2021, https://tinyurl.com/y4kljbwp。對於美國國防部與「非常規戰爭」的分析，請參“Organizational Role of the Assistant Secretary of Defense for Special Operations and Low Intensity Conflict,” US Department of Defense, December 15, 2020, https://tinyurl.com/y4yybpdd; Kevin Bilms, “Better understanding irregular warfare in competition,” Military Times, January 1, 2021, https://tinyurl.com/y64dy3ct; Stavros Atlamazoglou, “A small bureaucratic change at the Pentagon hints at a major shift for US special-operations units,” Business Insider, January 12, 2021, https://tinyurl.com/y446le2h。
[2]「強權競爭」一詞之出處，請參The National Security Strategy of the United States of America (Washington, DC: President of the United States, 2017), p.27, https://tinyurl.com/yaf7co8r; “Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America,” US Department of Defense, January 31, 2018, p. 1, https://tinyurl.com/y8a3laof；「非常規戰爭」的定義，請參“Summary of the Irregular Warfare Annex to the National Defense Strategy,” US Department of Defense, October 2, 2020, p. 2, https://tinyurl.com/y2lwa76a；正規部隊在「非常規戰爭」的角色，參見“Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America,” p. 4; Stavros Atlamazoglou, “A small bureaucratic change at the Pentagon hints at a major shift for US special-operations units,”。
[3]“Summary of the 2018 National Defense Strategy of The United States of America,” p. 1;「非常規戰爭」對美軍的挑戰，請參Paul Bailey, “Enabling Strategic Success: How MARSOC can help overcome ‘simple-minded’ militarism,” Small Wars Journal, January 11, 2011, https://tinyurl.com/yxuvf2d9; Will Irwin, “A Comprehensive and Proactive Approach to Unconventional Warfare,” JSOU (Joint Special Operations University) Press Occasional Paper, May 2016, https://tinyurl.com/yynqhxs5；5大任務與6類活動的意涵與修正建議，可參Kevin Bilms, “What’s in a Name? Reimagining Irregular Warfare Activities for Competition,” War on the Rocks, January 15, 2021, https://tinyurl.com/yxjq7m8z。
[4]美軍在台灣推動「反抗作戰概念」的構想，源於Dave Maxwell, “Better Understanding Irregular Warfare In Competition,” Small Wars Journal Blog, January 2, 2021, https://tinyurl.com/yxnw7kvj; 「反抗作戰概念」，請參Otto C. Fiala, Resistance Operating Concept (MacDill Air Force Base, Florida: The JSOU Press, 2020).
[5]美軍在台灣推動「反抗作戰概念」的構想，源於Dave Maxwell, “Better Understanding Irregular Warfare In Competition,” Small Wars Journal Blog, January 2, 2021, https://tinyurl.com/yxnw7kvj; 「反抗作戰概念」，請參Otto C. Fiala, Resistance Operating Concept (MacDill Air Force Base, Florida: The JSOU Press, 2020).