2021年1月11日，美國海軍作戰部部長（Chief of Naval Operations, CNO）吉爾迪上將（Michael Gilday）在美國海軍水面艦協會（Surface Navy Association, SNA）第33屆年度研討會中發表2021年《航行計畫》（Navigation Plan）報告。[1] 報告中指出，未來十年是美國海軍最重要的十年，「依照中國海軍發展的軌跡來看，若是美國海軍失去了領先的地位，走錯了路線，忽略了應該注意的重點，則美國可能在本世紀都無法保持對中國的軍事優勢。」

對此，美國領袖必須做出正確的選擇。[2] 為了回應中國海軍的挑戰與威脅，吉爾迪認為美國必須保持其「制海權」（control of the seas）；[3] 美國海軍則必須聯合海軍陸戰隊與海岸巡防隊共同發展成一支「整合性全領域海軍力量」（Integrated All-Domain Naval Power）。報告進一步提出四項美國海軍未來的優先工作重點：第一、做好作戰的準備（readiness），第二、打造更為致命與更強連結的艦隊（capabilities），第三、打造規模更大的混合艦隊（capacity），第四、打造經驗豐富的海軍官兵團隊（Sailors）。[4]

有關海軍作戰部的2021年《航行計畫》報告，其可視為美國海軍近期一系列「奮發圖強」與「做為海上強權」宣示的一部份。甫於不久之前的2020年12月17 日，美國才由海軍、海軍陸戰隊、與海岸巡防隊的指揮官聯名發表了《海上優勢：以整合性全領域海軍力量致勝》（Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power）報告。該報告指出，美國必須結合所有的海上力量，準備與中國進行一場可能會發生的戰爭。[5] 若說此一報告是揭櫫美國捍衛其海上強權地位與國家利益之宣示，並且提出「三軍海洋戰略」（Tri-service Maritime Strategy）的構想，則2021年《航行計畫》報告便是美國海軍說明如何落實該宣示與戰略的具體作法。

一、美國海軍提出具體作法以實踐其海權宣示與戰略

2021年《航行計畫》的提出，顯示美國海軍不只是聲稱將捍衛它做為傳統海上霸權的地位，同時也提出具體的作法，說明美國海軍在未來將如何達成此一目標。值得注意的是，美國海軍作戰部更依序選定四項主要工作重點。首先，強調美國海軍的目標是時時刻刻都處於準備就緒的狀態，是一支受過良好訓練並且擁有先進裝備的艦隊，足以應付隨時可能發生的危機。其次，強調將培養在危機發生時可同步從各領域快速投射致命與非致命的攻擊能力，透過堅韌的指管、通信、電腦、網路、情報、監視、偵察、與定位（C5ISRT）系統，而比敵人具備更快關閉狙殺鏈（kill chain）的能力。再者，美國海軍要發展規模龐大且混合著各式有人與無人的載具，並且從水面下、水面上、以及空中進行致命的攻擊。美國海軍認為，「數量」並非是戰場上唯一的變數，艦隊本身的組成要素則是更為關鍵。最後，相信海軍官兵的訓練、教育、與素質才是艦隊成功的最重要因素，因此將持續追求卓越的文化（culture of excellence）以厚植美國海軍的力量。[6 這些重點與順序充分透露出，雖然遭到中國海軍發展的強烈挑戰，美國仍然有旺盛的圖強決心與積極作為，並且清楚地整理出重點項目與優先順序。

二、結合所有海上力量以保持美國海軍的領先地位

美國海軍作戰部的十年計畫所強調的並非只有著重在單一面向的海軍建軍，其所訴求的是多面向與全領域（all-domain）的規劃與發展。以海軍造艦計畫而言，吉爾迪便指出，美國海軍不只要繼續建造濱海戰鬥艦、福特級航艦、與朱瓦特級驅逐艦，其更要加快發展巡防艦的建造。另外，無人駕駛船艦與潛艦的開發也是美國海軍未來發展的重點，因為無人載具與傳統船艦的並用是未來海軍作戰的發展趨勢。基於「三軍海洋戰略」的構想，美國必須結合海軍、海軍陸戰隊、與海岸巡防隊三者，形成聯合海上力量（joint sea power）。也是基於「家庭」的概念，美國必須將分散式海上作戰力量、在爭議水域的濱海作戰力量、以及遠征前進基地的作戰能力統一整合，如此以形成前述之更為致命、更強連結、與規模更大的混合艦隊。[7] 最後，美國海軍倡議一個新的觀念，即未來的戰爭並非是由美國進行單打獨鬥，而必須是聯合盟邦（allies）與夥伴（partners）一起打贏戰爭。因此，美國海軍與盟邦及夥伴國家的軍事合作遂變得更為重要，而海軍的合作必須是從原來彼此之間的「作業互通能力」或「作業互通性」（interoperability），提升至「互換性」（interchangeability），甚至是讓雙方重要的軍事力量（包括武器裝備、系統、語言、人員等）得以進行「轉位或換位」（transposable）。例如英國皇家海軍航艦伊莉莎白女王號（HMS Queen Elizabeth R08）如何與美國海軍F-35戰鬥機中隊進行搭配與起降，此為美國海軍結合所有海上力量的另一個挑戰。[8]

一、美國將加大與加快海軍的建設

美國國會研究服務處（Congressional Research Service, CRS）於去年（2020年）5月更新發佈了《中國海軍現代化：對美國海軍能力之意涵—向國會提交的背景與議題》（China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities— Background and Issues for Congress）專題報告，稍後在6月則發佈了《海軍兵力結構 與造艦計畫》（Navy Force Structure and Shipbuilding Plans）專題報告。加以美國海軍於去年12月所發佈的《海上優勢：以整合性全領域海軍力量致勝》報告，以及此次的2021年《航行計畫》報告，不論是立法部門，抑或是行政部門，美國國內支持海軍建設發展的聲浪與關注日益升高。只要中國（及俄羅斯）的軍事威脅持續下去，華盛頓將愈加支持海軍的建軍計畫。

二、美中兩國的海軍建軍競爭將愈趨激烈

基於安全困境（security dilemma）的理論與邏輯，由於美中兩國均投入龐大的資源與預算在海軍的建設與發展上，未來兩國在海軍軍備上的競賽將更加明顯、激烈。尤其是中國的藍水海軍發展將更加對美國太平洋艦隊構成威脅，預計美國海軍將加速其艦隊的再造計畫，包括戰術與戰略的調整，以及各式船艦、載具、武器、與科技的發展等等。因此，無可避免地，華盛頓與北京之間的海軍軍備競賽將更形激烈。