拜登政府國家安全會議之觀察
2021.01.29
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壹、新聞重點
2020年11月23日，新任美國總統拜登（Joe Biden）宣布首批外交與國家安全團隊重要成員，其中任命蘇利文（Jake Sullivan）擔任白宮國家安全會議（National Security Council, NSC；以下簡稱國安會）下的國家安全顧問，提名凱瑞（John Kerry）擔任新設立的總統氣候特別大使（Special Presidential Envoy for Climate），並將該職位設置於國安會之中。此後，拜登又宣布數波國安會人事，包括坎博（Kurt Campbell）擔任印太事務協調官（Coordinator for the Indo-Pacific），羅森伯格（Laura Rosenberger）擔任中國事務資深主任等。[1] 美國國安會首要工作是提供總統有關國家安全及外交政策的建議，並協調政府各部門處理相關政策，透過這些新人事案有助了解拜登政府在此等重要政策的走向。
貳、安全意涵
一、新人事案反映美國將調整國安政策
美國國安會設置於白宮底下，屬於總統任命的職權。正如前述，國安會的工作是提供總統有關國家安全及外交政策的建議，並協調政府各部門處理相關政策。不同於川普政府強調以實力促進和平，其國家安全顧問多具有軍事背景或熟悉相關經驗，如佛林（Michael Flynn）、麥馬斯特（H. R. McMaster）、波頓（John Bolton）、歐布萊恩（Robert O’Brien），拜登政府任命的蘇利文顯然不是上述類型的國安顧問。拜登在外交與國安政策上強調重新恢復美國在世界的領導地位。在提名蘇利文時，拜登強調蘇利文具相關國安經驗，且是史上最年輕的國家安顧問。此外，拜登在首波提名國安名單中，還有新任國務卿候選人布林肯（Antony Blinken）、國土安全部長候選人馬約卡斯（Alejandro Mayorkas）、情報總監候選人海恩斯（Avril Haines）、美國駐聯合國大使湯瑪斯-葛林斐德（Linda Thomas-Greenfield）等，相關人士大部分也不具軍事背景或相關經驗。之後，拜登公布的相關國安會人事中，絕大多數是前歐巴馬（Barack Obama）時期的國安團隊成員與拜登政權交接團隊成員，凸顯具相關資歷及其他因素（種族、族群、性別、世代）是拜登考量的重點，而非軍事背景或經驗。[2] 換言之，拜登在挑選其國家安全顧問、國安會成員與國安團隊時，並未特別聲明軍事背景或相關經驗是重要條件，反而強調多樣化背景、具相關經驗或資歷，明顯有不同於川普政府的觀點及布局，也意味美國的國安政策將出現變化。
二、提高對全球健康、氣候、印太、民主與人權、中國、俄羅斯等議題的關注
在拜登國安會的提名名單中，除了傳統依地區/區域負責的官員，如羅森伯格擔任中國事務資深主任，拜登也新設印太事務協調官，由坎博負責。拜登亦任命前國務卿凱瑞擔任新設立的總統氣候特別大使，並將他的職位放在國安會之中，這代表國安會首次有一位專職處理氣候變遷議題的官員，反映拜登對因應氣候變遷的承諾，並將氣候變遷視為具急迫性的國安議題。拜登也恢復或新增的數個職位處理新興議題，如全球健康、民主與人權、技術與國家安全等。[3]
參、趨勢研判
一、國安會將在國安與外交政策上扮演重要角色
從過往經驗觀察，美國國安會的角色與功能會隨總統重視程度而有不同。川普政府時期，由於對傳統建制派的不信任，國安會的功能較不突出。相較之下，面對新冠肺炎、國內經濟、俄羅斯、中國、伊朗等諸多問題，拜登在就任前就已經快速且大量任用具歐巴馬政府經驗的人士擔任國安會重要職務，顯現他對國安會的重視程度。正如拜登指出，這些新人事是具有經驗，且經過危機考驗的領導者，又是具有創新及想像力，將可以立即投入工作，重建美國的制度及美國在國內外的領導力，以及因應相關挑戰，包括新冠肺炎、恐怖主義、核擴散、網路威脅與氣候變遷等議題。拜登強調，他需要一個團隊可以在上任的第一天就可以運作，團結世界因應相關挑戰，並促進美國的安全、繁榮與價值。副總統賀錦麗（Kamala Harris）同樣讚揚相關人士是最優秀的國安團隊。[4] 也就是說，國安會將在重大國安政策上發揮一定的作用。
二、美國將聯合盟邦與夥伴因應中國的競爭
在外交上，拜登強調要重新取得美國在國際上的領導地位，這部份也適用中國。拜登曾提及，他將俄羅斯與中國都視為戰略挑戰，卻是不同類型的戰略挑戰，因此美國必須改革以因應相關挑戰。舉例而言，美國必須調整及現代化美國在國防上的優先順序，以期能因應未來可能的攻勢，而非持續投資在應對過時威脅的國防體系上。此外，美國亦需要持續強化因應網路空間等新興領域威脅的防禦能力。拜登表示，當美國與中國競爭，並要求中國在貿易、技術、人權的濫權負責時，美國若能建立一個相似理念的盟邦及夥伴之聯盟，美國將會更強；現今美國經濟佔全球經濟比重約25%，可是若加上美國的民主夥伴，美國在經濟上將擁有更強的槓桿力量。在美中關係的議題中，拜登政府提出追求中產階級的外交政策（如保護美國勞工、智慧財產權與環境的貿易及經濟議程）、確保印太地區的安全及繁榮、維護人權等，並倡議若美國能團結具相同願景的國家，美國將會更強及更有效達成目標，相關主張符合拜登提倡的巧實力與有效的美國領導力。[5] 而他所任命的蘇利文、坎博及羅森伯格也支持上述主張。
[1]“President-Elect Biden Announces Key Members of Foreign Policy and National Security Team,” Biden-Harris Transition, November 23, 2020, https://buildbackbetter.gov/press-releases/president-elect-biden-announces-key-members-of-foreign-policy-and-national-security-team/; “Obama-era official Kurt Campbell picked as Biden’s Asia coordinator,” Taiwan News, January 14, 2021, https://www.taiwannews.com.tw/en/news/4101899; “Biden picks Clinton adviser Rosenberger as White House China director,” Reuters, January 15, 2021, https://www.reuters.com/article/us-usa-biden-china-rosenberger/biden-picks-clinton-adviser-rosenberger-as-white-house-china-director-idUSKBN29K0FU.
[2]除此之外，拜登也任命許多具有國安經驗的人士在白宮之內，如前國安顧問萊斯（Susan Rice）擔任國內政策委員會顧問、國安顧問特別助理齊默曼（Thomas Zimmerman；曾任上海社會科學院訪問學者）擔任總統國安局人事特別助理（Special Assistant to the President for National Security Agency Personnel）,“White House Role for Biden’s Deputy Lead for National Security Personnel,” Homeland Security Today, January 4, 2021, https://www.hstoday.us/people-on-the-move/white-house-role-for-bidens-deputy-lead-for-national-security-personnel/.
[3]“President-Elect Biden Announces Key Members of Foreign Policy and National Security Team,” Biden-Harris Transition, November 23, 2020, https://buildbackbetter.gov/press-releases/president-elect-biden-announces-key-members-of-foreign-policy-and-national-security-team.
[4]Ibid.
[5]“President-elect Biden Remarks on National Security,” C-SPAN, December 28, 2020, https://www.c-span.org/video/?507567-1/vice-president-elect-biden-national-security-agencies-damaged-hollowed-out.