中共中央軍委日前發布自2021年1月1日起實施《現役軍官管理暫行條例》，以及《現役軍官選拔補充暫行規定》、《現役軍官教育培訓暫行規定》、《現役軍官考核暫行規定》、《現役軍官晉升任用暫行規定》、《現役軍官交流暫行規定》、《現役軍官退役暫行規定》、《現役軍官待遇級別管理暫行規定》、《專業技術軍官管理暫行規定》、《關於推進軍官崗位管理的意見》、《關於推進軍官職業發展路徑管理的意見》、《關於規範軍官制度改革中等級轉換辦法過渡政策的通知》等12項軍官制度改革配套法規。[1]計推出1項條例、8項規定、2項意見、1項通知，共12份暫行文件，著重於軍官職業化制度的建立，內容包括軍官分類管理、服役、職業發展管理、待遇保障等新制度的推行。

本次頒布一系列的暫行規範，主要在於理順共軍軍官幹部的職涯發展制度，在新的軍官制度體系以《現役軍官管理暫行條例》為主要核心，就人事制度中涉及的選拔補充、教育培訓、考核、晉升任用、交流、退役、待遇級別管理、專業技術軍官管理、崗位管理、軍官職業發展路徑管理、等級轉換辦法與過渡政策等所延伸的議題，輔以相關配套，以有效推動制度改革。

一、解放軍處理指揮權責不清難題已迫在眉睫

習近平在2012年上任中共中央軍委主席後，次年在十八屆三中全會提出「深化國防和軍隊改革」的要求，接續以「軍委管總、戰區主戰、軍種主建」為原則，調整軍委總部體制、實行軍委多部門制、組建陸軍領導機構、健全軍兵種領導管理體制、重新調整劃設戰區、組建戰略聯合作戰指揮機制、健全軍委聯合作戰指揮機構等。[2]軍隊建設革新作為，明顯仿傚美軍聯合作戰機制與聯參制度。然共軍幹部現行適用的《中華人民共和國現役軍官法》(2000年修訂)、《中國人民解放軍軍銜條例》(1994年修訂)，在面對軍隊改革後的聯合作戰編組，軍隊指揮與部隊管理上的矛盾與困擾更為突出，已不符實際需求。關鍵之一，在於軍銜制度。共軍過去歷經多次軍銜(軍人階級)制度的變革，在1955年時參考蘇聯模式實施軍銜制度，其後於1965年後廢止、再於1988年恢復，目前施行軍銜區分為5等19階(軍官為3等10階)。現役軍官又劃分職務等級軍銜，在《中國人民解放軍軍銜條例》第5條中要求：軍銜高的軍官對軍銜低的軍官，軍銜高的為上級，當軍銜高的軍官在職務上隸屬於軍銜低的軍官時，職務高的為上級。[3]現行的軍銜制度，一直存在一銜對多職與軍銜「職務倒掛」的奇特現象(如副團職少校成為正營職中校的上級，或副連職為上尉而正連職卻是中尉)，在注重上下階層關係的軍隊中，顯現出指揮權責歸屬不清的窘況。[4]這是本次軍委發布改革文件的著眼之處。

二、串聯「進、訓、用、考、退」環節，系統性建構人事制度規範

軍隊人事制度改革在確立以軍銜制度為主導核心後，接續尚有新進補充、培育訓練、任職調遷、考績考核、退伍退撫等軍隊人事作業「進、訓、用、考、退」環節的循環，且必須相通構連無礙，始能產生系統性的運作。中共以《現役軍官管理暫行條例》建設軍官職業化、專業化發展之作法，期解決人員發展機制上的問題與提高部隊管理效能；[5]綜合各暫行規範的推行重點與預期效益如下：

(一)整體制度建立時，將檢討現役軍官發展的任職資格、服役年限、培訓要求、職務交織歷練等經歷管理和職業化設計作為，以全新構建的軍官發展制度，從需求面導向，滿足部隊用人需求；在改革的同時與軍士、義務兵、文職人員制度等同步檢討。

(二)對職務崗位的工作性質、職責任務、能力需求、資格條件等各個職位勝任上的要求，加以釐清律定與標準化，有利於安排接替的適任人選或計畫性培養後進補充人力。

(三)區分指戰軍官與專業技術軍官發展途徑(指揮管理軍官自中央軍委副主席至排職，劃分15層級，專業技術軍官劃分正高職、副高職、中職、初職等4層級)，[6]進行分類培訓、任職、選拔與制度化管理。

(四)制定新的軍銜「停年」[7]年限，約束向上晉升節奏，對達到年限未晉升上階軍銜或調整崗位職務層級者，予以退役等安排，以暢通人事經歷管理通道。

(五)人員選拔補充採統籌選拔招收長役期軍官、直接招錄專門人才等進用管道，同時提高軍官進入門檻標準，強調改進畢業分發模式，以引導優秀學員進入環境艱苦、形勢複雜地區歷練。

(六)重構軍事教育培訓體系，依軍官職業發展路徑與進程，推動基礎教育、晉升教育、崗位培訓、學歷升級；對應主戰鏈職務施予初級、中級、高級指揮教育，並採先訓後用、訓用合一的導向。

(七)考核評價機制由過去採德、能、勤、績、體的面向，調整為政治品質、專業能力、擔當精神、工作實績、廉潔自律等方面的定性及定量的評價，考核結果將應用於培訓、晉升任用、交流、待遇調整、獎勵懲戒、退役和安置等，用以激勵現役幹部發展。

(八)律定軍官晉升任用資格，以及例外(優先、提前、越級、破格)晉升條件，在選拔上的弊端防制，明確「十個不得」[8]紀律要求，加強選人用人紀律的監督。

(九)軍官職務的交流形式，區分為定向交流(按發展路徑計畫性派職)、定期交流(規範職務任職期限)、專項交流(依戰備與人力結構需求推動職務歷練)、指技交流(在指揮與專業職務間交織歷練)，並推動重要或敏感崗位任職年限(重要軍職與具利益風險職務，防杜久任一職)，以豐富軍官任職經歷，並能防範廉政風險。

(十)退役制度上，對於退休、轉業、逐月領取退役金、復員等方式，將按軍銜等級、待遇級別、服役貢獻，設立差異化的標準，依服役表現給予退後待遇；新制度要求共軍軍官服役至少9至10年才符合轉業(保留軍銜、待遇，國家安排公部門行政職)、復員(保留軍銜、待遇，自行謀職)資格，以避免基層幹部流失。[9]

(十一)待遇保障部分，在軍官軍銜未獲晉升下，亦能相應提高待遇，另推動醫療、保險、休假探親、撫卹優待，實施公寓住房和安置住房等制度，使幹部安心和長期服役；並持續進行軍人地位和權益保障的立法，以及實施軍官勳表制度，[10]激勵幹部職業榮譽感。

(十二)專業技術軍官管理制度調整，將以職稱、職務、軍銜牽引軍官職涯發展，並穩定留用高層次人才。

綜合而言，共軍此次採整體性的修訂軍官人事制度，希藉周延制度規範，朝向與各國專業軍官制度同形，以導正過去制度衍生的問題。

共軍推動聯合作戰指揮體制改革，在組織型態上已有新形態樣貌，惟現行的軍官制度，對應組織結構與指揮鏈路上所存在的制度沉痾，已成為運作上的重大窒礙。先前中共在2012年胡錦濤時期頒布《中國人民解放軍基層軍官管理規定》律定幹部的基層經管歷練方式，[11]2016年習近平時期再次提出軍官制度改革的宣告，但未見具體的內容與範圍，[12]2019年中央軍委調整軍級以上軍官軍銜晉升政策，推動朝向以「軍銜主導」的人事制度。[13]此次軍官管理暫行條例中宣達將進行以全般性、系統性地檢討，採行以軍銜等級、崗位職務等級、待遇級別的結合，[14]冀望導正指揮權責與職務配置間錯亂的對應關係。

一、以軍銜為主體導向整合軍官職涯發展與管理

習近平強調深化國防和軍隊改革，是實現中國夢、強軍夢的時代要求，是強軍興軍的必由之路，也是決定軍隊未來的關鍵一招。[15]軍官制度的改革，看似將進入軍隊改革關鍵的深水區，中共認為當前軍銜弱化、授予對象寬泛且未聚焦，指戰軍官與技術軍官發展路徑無法明確區隔，致生技術軍官晉升快於指戰軍官、教學或後勤單位快於作戰部隊的現象；軍官也因年齡受到軍銜發展上的限制。

未來共軍指戰軍官的年齡將採「前慢後快中間穩」的結構規劃，在各軍銜「停年」的設計上，指揮管理類軍官由過去的大學專科以上畢業少尉2年、其他3年，中尉至大校各階停年均為4年，修正調整為少尉2年、中尉3年、上尉4年、少校5年、中校4年、上校4年，專業技術類軍官為在少校前與指揮管理類軍官相同，但在中校、上校部分，則均延長各為5年；目的在保障指戰軍官晉升速度較技術軍官快，同時留用成熟的技術人力穩定服役。在初任軍官部分，過去以專科畢業授予少尉、大學本科畢業授予中尉，修正統一均由少尉軍銜開始任官。[16]前揭舉措可解決共軍基層長期大量少尉缺編的問題，並適度地放緩大校以下軍官的晉升序列、有利於紮實穩固基層的歷練與任職的安定性，且有較大的轉圜容納指戰與專業技術軍官間的轉換交流。

二、軍官制度整合短期內恐難收成效

軍官是國家授權至軍中管理軍隊的官員，象徵國家軍隊的權威性，在部隊中負有領導與管理的重要責任；軍銜軍階是軍人的榮譽與責任的外顯標識，軍銜制度可加強部隊組織的紀律性，對於軍人職涯發展上具有重要意義。美軍自1973年取消徵兵制度以來，軍隊成員均屬志願役，在人事制度中軍人職涯發展歷程、退休制度、薪餉與福利等完善且有效運作，是決定美軍是否有充足志願役人員的重要因素。[17]

共軍軍事改革後的新聯戰體系與美軍體系極為相似，當前在軍官人事制度上的變革，亦有模仿趨同的跡象，改以全面轉為以軍銜為核心的制度構建，惟人事體系的運作涵蓋面既深且廣、錯綜複雜，非能立竿見影，且人員在面臨制度變革轉換時，亦將產生服役權益、權利和義務、退役安置及福利等或轉換補償的問題，此又與軍隊士氣息息相關，相關暫行規範的落實，有待觀念上的充分溝通說明、權益安排上的有效疏導，以及最重要、最關鍵的組織文化形塑，恐難在短時間內獲得全面支持與貫徹。