新冠疫情下的歐洲國防工業供應鏈安全
2021.02.19
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壹、新聞重點
隨著新冠肺炎的疫情延燒，重要物資的供應問題近來成為歐洲國家關注的焦點。一方面，面臨汽車產業半導體晶片供應不足的德國，其經濟部長阿特麥爾（Peter Altmaier）日前籲請我國提高對德半導體晶片的供應量，進一步顯示出歐洲汽車製造業高度依賴外部供應商的窘境。[1]另一方面，在世界各國紛紛爭搶新冠肺炎（Covid-19）疫苗的情況下，歐洲聯盟（European Union，以下簡稱歐盟）實施疫苗出口管制，使其備受世界衛生組織（World Health Organization, WHO）的抨擊。[2]
隨著新冠肺炎的疫情延燒，重要物資的供應問題近來成為歐洲國家關注的焦點。一方面，面臨汽車產業半導體晶片供應不足的德國，其經濟部長阿特麥爾（Peter Altmaier）日前籲請我國提高對德半導體晶片的供應量，進一步顯示出歐洲汽車製造業高度依賴外部供應商的窘境。 另一方面，在世界各國紛紛爭搶新冠肺炎（Covid-19）疫苗的情況下，歐洲聯盟（European Union，以下簡稱歐盟）實施疫苗出口管制，使其備受世界衛生組織（World Health Organization, WHO）的抨擊。
貳、安全意涵
一、歐盟持續強化關鍵原物料穩定供給
儘管就整體進口情況而言，歐盟對於俄羅斯與中國的依賴程度不算太高，分別只有7.1%與3.1%。[3]然而，在特定的原物料方面，歐盟對俄羅斯的鈀（Palladium）以及中國的鎂（Magnesium）、輕稀土元素（Light Rare Earth Elements, LREEs）與重稀土元素（Heavy Rare Earth Elements, HREEs）具有較高程度的依賴。[4]由於這些原物料是諸多武器裝備的原料，無法自足使得歐盟國家的國防產業發展暴露在風險之中。
有鑑於此，布魯塞爾已採取多項機制來降低原物料的供應風險，包括2008年的「原物料倡議」（Raw Material Initiative, RMI）、2011年起每三年更新一次的關鍵原物料（Critical Raw Materials, CRMs）清單以及2017年5月18日公布的《衝突礦產規章」（Regulation (EU)2017/821 Conflict Minerals）。2020年9月3日歐盟執委會（European Commission）發表《關鍵原物料行動計畫》（Action Plan on Critical Raw Materials），目標在於強化歐洲產業生態系的韌性以及降低對外依賴。此外，新礦藏的開發也是歐盟減少依賴的手段，如挪威近日便發現富含磷酸鹽（Phosphate）、釩（Vanadium）與鈦（Titanium）的礦藏，將有助歐盟在可更新能源儲存電池的發展。[5]
二、歐盟在關鍵技術研發的投資不足
除了維持既有製造能力的關鍵原物料以外，提升製造能力的關鍵技術研發也帶來了另外一種風險。儘管歐盟國家在2019年的國防總支出為1,860億歐元，達到15年來歷史新高，但在關鍵技術方面的投資依舊不足，其中僅有約70億歐元用於新武器系統與科技的研發計畫，與2017年相比減少了6%，距離布魯塞爾所設定35%的目標相距甚遠。[6]這使得歐盟國家在一些重要領域的發展開始變得遲滯不前，甚至開始落在中國等後起之秀之後。
三、經濟效益掛帥的企業運作邏輯備受爭議
在過去很長一段以來，歐洲國防產業引入私人企業的運作邏輯，以成本效益看待供應鏈的運作，彈藥、零組件等備料的生產被視為是沒有競爭力的，因為其庫存所需的費用相當昂貴（包含場地與維護費用）。如以法國軍方的航太零組件庫存為例，2018年其相關總支出達到130億歐元，[7]相當於2.6艘法國新一代航空母艦的建造費用或是現役航空母艦戴高樂號（Charles de Gaulle）65年的運作成本。[8]因此在降低成本的考量下，許多歐洲國家已經停止諸多零組件的生產與減少庫存，並且改以對外採購的方式來取得。
然而，獨尊經濟效益的外包作法不斷遭受質疑與挑戰，特別是在新冠肺炎大流行的早期階段；由於相關物資多數皆仰賴國外生產，歐洲國家普遍面臨醫用資源短缺的供給危機。因此，在一個日益不穩定國際局勢中，過度強調經濟效益、忽視本土供應鏈之存續反而使得歐洲國家的韌性（resilience）受到損害。
參、趨勢研判
一、歐盟嘗試將供應鏈管理成為外交政策工具的一部分
良好的供應鏈管理不只能夠降低國內產業的發展風險，更能夠成為對外發揮影響力的工具。如同中國採取支配（domination）的途徑發展其國防產業，透過國家各項計畫的大力支持達成區域供應鏈生態系的宰制一般，[9]歐盟目前透過《關鍵原物料行動計畫》建構「歐洲原物料聯盟」（European Raw Materials Alliance）以重塑重要產業的供應鏈，布魯塞爾希望借此機會發揮其外交影響力，一方面，強化既有共享相同價值國家的供應鏈連結關係，另一方面，則尋求可以促進其內部穩定的新夥伴（如非洲國家），除了可有助區域情勢穩定以外，也可確保歐盟在此些區域的影響力。
二、國家主權在供應鏈管理中的角色將逐步提升
疫情大流行顯示出過去由經濟效益所主導的供應鏈運作模式已不能夠有效回應現今的國際局勢，如何維護國家主權的成為極需考量的重點。如法軍總參謀長勒科恩特雷（François Lecointre）即認為面對現今各種外部威脅，為了確保國家生存，重要的軍事職能管理應從重視成本管控的商用模式，改為重視戰力發揮的指揮模式。[10]因此，國家對各項裝備的自給要求將會增加。包括英國國防參謀長卡特（Nick Carter）與法國陸軍參謀長布赫卡（Thierry Burkhard）均表示面臨新冠肺炎疫情下的不穩定國際局勢，即使要付出一定的成本代價，彈藥與零組件等裝備也必須要有本土自製能力，且必須維持一定的戰略存量，方能有效維護國家利益。[11]是以，歐洲主要國家的國防產業供應鏈管理將尋求外包與自製的平衡，以長期的戰略目標出發來思考武器裝備的生產。
[1] 〈德國經長致函台灣政府 籲提高汽車業晶片供給〉，《中央社》，2021年 1月 24日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202101235008.aspx；〈車用晶片荒 凸顯歐洲半導體業落後窘境〉，《中央社》，2021年 1月 25日， https://www.cna.com.tw/news/aopl/202101250008.aspx。
[2] 〈新冠疫苗：世衛組織批評歐盟疫苗出口管制計劃〉，《BBC中文網》，2021年 1月 30日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/science-55872779。
[3] Daniel Fiott and Vassilis Theodosopoulos, “Sovereignty over Supply,” European Union Institute for Security Studies Brief 21, December 17, 2020, https://www.iss.europa.eu/content/sovereignty-over-supply.
[4] “Action Plan on Critical Raw Materials - factsheet,” European Commission, September 3, 2020, https://ec.europa.eu/docsroom/documents/42852.
[5] Mikhail Bushuev, “EU pins hope on Norway raw materials discovery,” Deutsche Welle, January 26, 2021, https://www.dw.com/en/eu-pins-hope-on-norway-raw-materials-discovery/a-56343829.
[6] “European defence spending hit new high in 2019,” European Defence Agency, January 28, 2021, https://eda.europa.eu/info-hub/press-centre/latest-press-releases/2021/01/28/european-defence-spending-hit-new-high-in-2019.
[7] Laurent Langeau, “Pour la maintenance aéronautique, Mme Parly préfére « la rationalité Ford » à « l’imagination de Kafka »,” Opex360.com, September 27, 2018, http://www.opex360.com/2018/09/27/maintenance-aeronautique-mme-parly-prefere-rationalite-ford-a-limagination-de-kafka/.
[8] Sébastien Meurs, “Le coût faramineux du futur porte-avions français,” Capital, March 27, 2019, https://www.capital.fr/economie-politique/le-cout-faramineux-du-futur-porte-avions-francais-1333167.
[9] João Carlos Gonçalves dos Reis, “Politics, Power, and Influence: Defense Industries in the Post-Cold War,” Social Sciences 10: 10., January 6, 2021, https://doi.org/10.3390/socsci10010010.
[10] François Lecointre, “French Defence Staff chief: France is making moves to guarantee its survival in the face of existential threats,” Defense News, January 11, 2021, https://www.defensenews.com/outlook/2021/01/11/french-defence-staff-chief-france-is-making-moves-to-guarantee-its-survival-in-the-face-of-existential-threats/.
[11] Stefan Rousseau, “General Sir Nick Carter: ‘To win against Russia and China we must beat them at their own game’,” The Times, December 19, 2020, https://www.thetimes.co.uk/article/general-sir-nick-carter-to-win-against-russia-and-china-we-must-beat-them-at-their-own-game-jw9n73r63 ; Laurent Langeau, “Revue stratégique : Il est « indispensable de disposer de stocks stratégiques » et d’en « accepter les coûts »,” Opex360.com, January 21, 2021, http://www.opex360.com/2021/01/21/revue-strategique-il-est-indispensable-de-disposer-de-stocks-strategiques-et-den-accepter-les-couts/.