英國《整合總檢討》的國防與外交走向及其限制
2021.04.01
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壹、新聞重點
2021年3月16日,英國政府公布《競爭時代的全球化英國:安全、防衛、發展與外交政策整合總檢討》(Global Britain in a Competitive Age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy,以下依英國慣例簡稱《整合總檢討》)。該報告是首相強生(Boris Johnson)於2019年12月國會大選提出的政見,說明保守黨政府對英國前景的定位。由於英國在脫歐後具有更多的行動自由,也面臨更高度的不確定性,強生政府乃將發展與外交整合於安全與防衛政策之中,使《整合總檢討》成為英國自冷戰結束後規模最大、最全面的戰略與安全報告。該報告原擬於2020年秋季偕同多年期的《全面支出審查》(Comprehensive Spending Review, CSR)發表,以確保政府施政的企圖心與國家資源之配合。惟《全面支出審查》其後改為一年期先行公布,《整合總檢討》則因疫情而幾度延宕。[1]
貳、安全意涵
一、 英國國防政策仍以「歐洲—大西洋」為重心
《整合總檢討》延續2015年《國家安全戰略與戰略防衛暨安全檢討》(National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review),本質是國防與安全報告,因此其重點應沿著先安全、後外交的順位觀察。《整合總檢討》主張英國是「具全球利益的歐洲國家」(頁14)。這意味在根本的安全問題上,英國關切的是自身及所處的歐洲之安全環境,包含內部安全如恐怖主義與重大與組織犯罪(serious and organized crime),以及外部安全或國家威脅(state threats)。在這之後方是利益的問題,亦即英國作為一個「善良的力量」,如何以外交型塑反映其利益與價值的國際秩序(頁14)。
英國的國防政策因此仍是歐洲導向。《整合總檢討》視俄羅斯為「嚴峻挑戰」(acute threat),包括核子、傳統與混合威脅(頁18,20)。為此,英國重申對歐洲安全的承諾,強調北約是「歐洲—大西洋」(Euro-Atlantic)地區集體安全的基石,美國則是最重要的盟國(頁6,20)。《整合總檢討》更宣布改變在2020年代中期將核彈頭裁減至不超過180枚的目標,而將之上調至不超過260枚(頁76)。此舉意在強化英國的核嚇阻能力,也彰顯英國在北約的重要性,儘管有違背《核武不擴散條約》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons)精神的風險。
二、 英國嘗試以外交和經濟經略印太地區與中國
針對英國的「全球利益」,《整合總檢討》強調外交優先。其認為到2030年的國際秩序將是更競爭與多極的,因為地緣政治與經濟的重心將轉向印太地區,而諸多國家、國家集團與非國家行為者將參與型塑國際秩序的競爭(頁23-32)。英國因此須善用其外交網絡以及科技與創新優勢,有效經略這些趨勢以確保其成長與繁榮。《整合總檢討》重申強生此前的宣示,指英國將尋求加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)並取得東協對話夥伴的地位(頁22,67)。英國亦將利用於2021年6月主辦七大工業國(G7)高峰會以及於11月舉辦《聯合國氣候變化綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)第26屆締約方大會(COP26)的機會,推動其議程(頁16)。
英國在印太地區尤重與中國的關係,但對後者的定位略顯曖昧。和美國相較,美國在川普(Donald Trump)政府任內以「強權競爭」(great power competition)定義國際安全,並視中國與俄羅斯為主要威脅。《整合總檢討》雖亦認為「強權競爭」與國家的機會主義是國際安全環境惡化與國際秩序弱化的關鍵因素,但僅列出俄羅斯、伊朗與北韓(頁70),未提及中國。該報告將中國界定為「系統性的競爭者」(systemic competitor)(頁26)。系統性的競爭意指民主與威權體系的競爭、塑造未來國際秩序的競爭、在軍事、經濟、科技、網路、太空等領域的競爭,並挑戰和平與戰爭的界線(頁28-29)。具體來說,中國的威脅包括威權體制、迥異的價值,以及對英國經濟安全的危害(頁62)。雖然就此來看,中國對英國的挑戰是全面的,但英國區隔俄中的作法,意味後者的威脅並不急迫,雙方更保有合作空間。
參、趨勢研判
一、 英國面臨目標與資源不一之限制
「全球化的英國」展現宏大的企圖,但這些目標在實踐上恐無相應的資源配合。第一,《整合總檢討》宣示對各種安全議題的投入與對印太、非洲與中東各地區的重視,但未有檢討或縮減既有政策的明確主張,因此有過度承諾之虞。[2] 其次,就國防資源來說,英國國防部自2012年起每年出版《軍備計畫》(Equipment Plan),從預算的角度評估其使用中的武器裝備、未來十年擬投資的項目,和其他支援計畫。然而,英國國家審計署(National Audit Office)指出《軍備計畫》已連續四年在財政上無法負擔,且預算不足的問題逐年擴大。這導致國防部往往聚焦於短期的財政管理並推遲相關計畫的開支,進一步促成更高的成本與更大的財政缺口。強生雖於2020年11月19日宣布在未來四年增加165億英鎊(約230億美元)的國防支出,但僅約略可補足國防部潛在的170億英鎊之缺口。國防部因此須權衡既有的優先項目與《整合總檢討》提出的新領域。[3]
第三,就外交與援外來說,英國有將0.7%的國民所得毛額(Gross National Income, GNI)用於海外援助的法定規範。此一承諾在2020年11月25日發布之《全面支出審查》(Comprehensive Spending Review)遭政策性調降至0.5%(約56億英鎊),以紓緩因應疫情而惡化的政府赤字。[4] 《整合總檢討》雖宣示當財政狀況允許,將回復0.7%的目標(頁5),但這已凸顯英國在財政上的挑戰。最後,《整合總檢討》強調以科技維持戰略優勢(頁35),此一倡議雖普遍得到認同,但科技發展的速度與幅度能否支持國家的政策目標,亦不無疑問。
二、 「全球化的英國」面臨實踐上的困難
《整合總檢討》嘗試釐清英國在後脫歐時代的全球角色,但在對外關係的拓展上,仍有嚴峻的挑戰。就英國與歐盟或歐洲國家的關係而言,脫歐後英國無力在體制內影響歐盟的「共同外交與安全政策」(Common Foreign and Security Policy, CFSP),特別是扭轉或牽制歐盟在法、德主導下建構相對於美國的「戰略自主性」(strategic autonomy)之趨勢。英國雖是北約成員國投入國防預算第二高者(僅次於美國),在歐洲安全仍有一定地位,但仍難以透過北約改變其他歐盟成員國之行為。[5]
其次,英美對中國的定位不同但作法近似,英國卻可能力有未逮。美國國務卿布林肯(Antony J. Blinken)於2021年3月3日發表上任後首場演說,稱美中關係是「該競爭就競爭、可合作就合作、須對抗時就對抗」。《整合總檢討》亦主張英國在政治體制、國際秩序與價值和中國競爭;在經貿與投資上雙方為互利關係,在跨國挑戰如疫情的準備、生物多樣性與氣候變遷等則有合作的必要(頁62);在價值與利益受威脅時將挺身捍衛,例如賦予香港居民取得英國海外國民(British National Overseas, BNO)護照的管道(頁63)。此一「既競爭又合作」的立場假設英國居於主導與主動地位,但在英美實力有別、且脫歐後的英國需要中國更甚於中國需要英國的情況下,英國勢將面臨中國的考驗。一個觀察的指標是強生政府將於2021年派遣航艦「伊麗莎白女王號」(HMS Queen Elizabeth)與盟友巡弋地中海、印度洋與東亞之構想。相同的倡議在2019年12月即由時任防衛大臣威廉森(Gavin Williamson)提出,但此議據稱引發中國不滿,導致財政大臣韓蒙德(Philip Hammond)的訪中行程被迫取消,威廉森的構想也無疾而終。[6] 強生政府能否貫徹其主張,將影響英國的信譽與可信度。
[1] Global Britain in a Competitive Age: Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy (London: Cabinet Office, UK, 2021), https://tinyurl.com/arcfhvpr. 本文內文中以括號加註的頁碼,為相關內容在報告的出處。《整合總檢討》的歷史背景,請參Nigel Walker, “Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy: House of Commons chamber Tuesday 9 February 2021 Backbench Business Cttee debate,” House of Commons Library, February 8, 2021, https://tinyurl.com/b48tvjev。
[2] Jack Watling, “The Integrated Review: Can the UK Avoid Being Overcommitted?” Royal United Services Institute (RUSI), March 19, 2021, https://tinyurl.com/23kp864c.
[3] “Report - The Equipment Plan 2020-2030,” National Audit Office, January 12, 2021, pp. 8 & 12, https://tinyurl.com/4lqel7sb; “UK to shift foreign policy focus following review,” BBC News, March 16, https://www.bbc.com/news/uk-56410532.
[4] James Landale, “Government set to pass new laws to cut UK overseas aid budget,” BBC News, November 24, 2020, https://www.bbc.com/news/uk-55053719.
[5] Cf. Patrick McAllister, “NATO and the EU: What Does Brexit Mean for The UK’s Position in European Security?” Global Risk Insights, March 9, 2021, https://tinyurl.com/3vbyh485; Paul O'Neill, “The UK’s Integrated Review: Seeing Through a Glass Darkly,” Royal United Services Institute (RUSI), March 18, 2021, https://tinyurl.com/4whkx5f8.
[6]布林肯的演說,請參Antony J. Blinken, “A Foreign Policy for the American People,” U.S. Department of State, March 3, 2021, https://tinyurl.com/cpa495hx;威廉森的砲艦外交爭議,請參 “Chancellor Philip Hammond's visit to China not going ahead,” BBC News, February 16, 2019, https://www.bbc.com/news/uk-47264476。