日本海上自衛隊人力不足之因應措施
2021.04.01
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壹、新聞重點
當前日本海上自衛隊（以下稱「海自」）面對最大的困境不是中國亦不是北韓的威脅，而是在培訓及保留人才將面臨前所未有的挑戰。根據日本防衛省所公布的資料顯示，目前海自隊員的編現比約94.5%（至2020年3月31日止），比陸上自衛隊及航空自衛隊都還高，甚至超過自衛隊員總平均值92.0%。[1] 但海自隊員實際的編現比，可能與官方實際所公佈的數字有所出入，尤其是海自基層部隊的編現比可能未達80%。甚至有部分海自護衛艦未配置專職醫官，面對人員的不足，讓海自不得不想出配套措施。
2020年12月11日，日本防衛大臣岸信夫召開記者會指出，因2020年6月陸基神盾計畫被迫取消，為了讓自衛隊能夠維護平時且持續性的監控任務，防衛省計畫在未來增加兩艘神盾艦。[2] 面對上述日本防衛政策的修正，對海自來說，在隊員的養成及培訓上，勢必面臨更多新的挑戰。舉例來說，一艘神盾艦，需要約有310名左右的士官兵，兩艘就得需要約620名。神盾艦具有高性能的設備，要讓軍艦上的士官兵都熟悉設備的操控模式及具備船艦專業證照認證等，海自在人員的培訓將會花費許多時間。海自為了改善當前問題，提出三大改革方針，（一）將裝備及人員朝平衡的體制修正： 提高護衛艦部隊的編現比、重新思考滿額編制制度、刪減業務量及提高工作效率、擴大女性自衛隊的採用及升遷、多角度宣傳手段；（二）重建專業培訓體系：充實入伍訓練教育、推動革新教育、重新建構艦隊長養成課程；（三）重建充滿活力的組織：確保工作及休假能達到平衡、獎勵健全的工餘活動、活化並改善隊務運作、改善待遇、促進就業等。[3]
日本與我國人口結構頗為相似，台灣的出生率甚至比日本更低。近年來，日本整體社會急速少子高齡化，勞動人口減少，維持國家安全的部隊與民間企業在人才上，正在進行激烈的爭奪戰。換言之，如果海自沒有辦法確保人才，不論日本政府增加幾艘護衛艦或潛艦，以目前海自隊員實際編制來看，可能無法穩定維持海自平時的戰力。
貳、安全意涵
一、日本人口結構變化影響自衛隊隊員總數
2020年版《防衛白書》公布的數字顯示，目前自衛隊總員額約247,154名（至2020年3月31日止，陸上自衛隊150,777名，海上自衛隊45,356名，航空自衛隊46,923名，統合幕僚監部等4,098名）。然而，因少子化加上生涯規劃提前退役的隊員增加，實際自衛隊隊員大概約有227,442名（陸上自衛隊138,060名，海上自衛隊42,850名，航空自衛隊42,828名，統合幕僚監部等3,704名）左右。[4]
國家防衛能力容易受到該國社會及經濟結構變化的影響。根據日本總務省人口結構試算的結果顯示，日本因急速少子高齡化，人口結構已經發生嚴重的改變。目前日本總人口數約1億2532萬人。2020年數據顯示，20歲至64歲的年齡層，約6,841萬人。倘若人口結構問題無法改善的話，20歲至64歲，初步估計每年將會減少65萬人。預計到2040年，20歲至64歲，將只剩下5,543萬人。短短的20年減少了1,300萬人。 [5]
自衛隊在面對日本人口結構的變化，提出因應之道。2018年修改法令，將自衛隊招募年齡的限制，從26歲提高到32歲。從2018年日本整體人口結構分布來看，18歲到32歲的符合自衛隊的招募資格有1,881萬人，若按照上述日本總務省提出的數據來推算，到2028年，18歲到32歲的人口將只剩1,750萬人，到了2038年更少，只剩1,563萬人符合自衛隊的招募資格。[6] 目前，自衛隊每年都積極招募新的隊員，但在這10年期間，申請退伍約增加4成，每年約有5,000人申請退伍，退伍比率約佔每年招募新隊員的3分之1。從部隊階級來看，申請退伍的隊員主要以士官為主，大約在任官後4年內申請退伍佔大多數，約超過9成。
綜觀上述日本人口結構的變化，人口的流失不單單讓自衛隊在招募隊員會發生困難，日本整體的產業也勢必受到嚴重的影響。
二、海自制訂基本改革方針盼改善當前人力問題
2008年12月24日，海上幕僚監部發表「關於海上自衛隊根本改革実行指針」(日文原文為，「海上自衛隊抜本的改革の実行上の指針について」)。[7] 該指針的內文分析海自目前的問題點，其中一項指出，海自無法吸引到年輕人來服務的主要原因在於，海自的工作內容，因長期需要航海，船艦上的工作環境與一般社會有所出入，與一般企業比較起來更加嚴格，導致無法吸引年經人到海自服務，海自與年輕人產生很大的隔閡。甚至有年輕人反應，搭船出海後，手機收不到訊號，與世隔絕，在這樣的情況下，根本無法工作。當然，除了工作環境外，海自長期存在嚴重霸凌問題。因海自隊員的工作環境處在窄小的船艦內，被霸凌的基層幹部幾乎沒有地方可以逃跑，造成霸凌事件層出不窮。[8]
參、趨勢研判
一、海自多功能護衛艦首次導入組員輪調制
2020年11月19日，海自多功能護衛艦（FFM）二號艦「熊野號（KUMANO）」，舉行命名與下水儀式。此型多功能護衛艦的標準排水量為3,900噸，滿載5,500噸，日本政府預計建造22艘同級艦。該護衛艦的特色，採高度自動化控制，船員僅需約90人。護衛艦的設計，符合防衛省精簡人力的目標。但防衛省為了能夠更精簡人力，預計在多功能護衛艦「熊野號」導入「組員輪調制」制度。
海自在多功能護衛艦實施「組員輪調制」，主要規劃由4組組員來操作3艘多功能護衛艦。換言之，將會有3組值勤，1組休息。此制度可讓船艦停泊時，運用組員輪調的方式來調整組員的休假，讓艦隊發揮最大效能。譬如，從日本航行至中東地區，單趟航行時間約二星期，來回就要一個月。海自可利用「組員輪調制」，將另一批組員利用飛機運送到船艦的目的地，在當地與原執勤組員交接換班。同一批組員就不需要再搭乘船艦返回日本，與新的一批組員交接後，原執勤組員即可進行休假。再者，船艦補給後即可出航執行任務，節省許多時間。
二、海自人手不足將從其他軍種轉調人才補充
目前海自編置有護衛艦54艘，巡邏艇12艘，潛艦22艘。[9] 日本政府在未來又要新增兩艘神盾艦，海自必須得增加約620名的隊員才能夠應付。防衛省表示，自衛隊自2014年起至2020年連續六年在招募上，都未達標。2019年度海自及空自招募人數比當初設定的目標少了一成。自衛隊整體招募的狀況很不理想。防衛省負責招募的官員表示，確實希望有新隊員加入自衛隊，但不可能降低採用標準來濫竽充數。自衛隊人員不足的問題，讓人非常頭痛。再者，面對中國及北韓威脅不斷增加以及自衛隊人才不足的情況下，處於內憂外患的自衛隊在國家安全防衛上，的確面臨嚴峻的考驗。
海自評估若要增加約620名的隊員，來因應新建造的兩艘神盾艦，確實困難重重。因此海自研擬新的對策，計畫從陸上自衛隊（以下稱「陸自」）轉調人才至海自。把陸自隊員轉調至海自陸上基地，海自陸上基地的勤務人員轉調至船艦上服勤 [10]。自衛隊雖認同陸海空人員可以互相轉調，然而跨軍種的人員輪調到目前為止幾乎未有前例，新的制度是否有其他的問題存在，還有待評估。
[1]〈資料52 自衛官の定員及び現員並びに自衛官の定数と現員数の推移〉，《令和2年防衛白書》，2020年12月11日，https://www.mod.go.jp/j/publication/wp/wp2020/html/ns052000.html。
[2]〈防衛大臣記者会見 令和2年12月11日（金）10：50～11:12〉，防衛省，2020年12月11日，https://www.mod.go.jp/j/press/kisha/2020/1211a.html。
[3]防衛省，《平成21年度版日本の防衛-防衛白書》（東京：防衛省，2009年），頁323-324。
[4]防衛省，《令和2年度版日本の防衛-防衛白書》（東京：防衛省，2020年），頁558。
[5] 〈歳出改革部会（令和2年10月26日開催）資料一覧 防衛〉，財務省，2020年10月26日，https://www.mof.go.jp/about_mof/councils/fiscal_system_council/sub-of_fiscal_system/proceedings_sk/material/zaiseier20201026/03.pdf。
[6]同註5。
[7]防衛省，《平成21年度版日本の防衛-防衛白書》（東京：防衛省，2009年），頁323-324。
[8]〈レーダー照射問題の強硬姿勢の裏で、海上自衛隊が「イジメ自殺」を過労死として隠蔽しようとしていた！〉，《excite. ニュース》，2019年1月1日，https://www.excite.co.jp/news/article/Litera_4463/、〈海自艦での自殺「パワハラ」認定 当時の艦長ら停職処分〉，《朝日新聞》，2019年1月29日，https://www.asahi.com/articles/ASM1Y4JPDM1YUTIL01J.html、〈海自自殺未遂、原告と国側が和解暴力振るった元上官が和解金一部負担〉，《毎日新聞》，2020年11月16日，https://mainichi.jp/articles/20201116/k00/00m/040/279000c。
[9]〈平成 31 年度以降に係る防衛計画の大綱について〉，《防衛省・自衛隊》，2018年12月18日，https://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2019/pdf/20181218.pdf。
[10]〈イージス艦新造、海自500人増員 陸自から配転など〉，《日本経済新聞》，2020年11月12日，https://www.nikkei.com/article/DGXMZO66100020R11C20A1PP8000/。