中共2021年中央一號文件指導加速農村現代化脫貧工作之評析
2021.04.16
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壹、新聞重點
2021年2月21日中共發布指導「三農」工作的中央一號文件《中共中央國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》(以下簡稱《意見》)，內容包括「總體要求」、「實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接」、「加快推進農業現代化」、「大力實施鄉村建設行動」和「加強黨對『三農』工作的全面領導」等5大部分26條文。[1]此文件係中共連續18年以「三農」為主題於年初發布的第一份文件，藉以凸顯中央重視農業、農村、農民的問題(中共歷次發布以「三農」為主題之中央一號文件，如附表)。[2]習近平接續於2月25日「全國脫貧攻堅總結表彰大會」中宣告，現行標準之下的9,899萬農村貧困人口全部脫貧、832個貧困縣全部摘帽、12.8萬個貧困村全部出列，解決了區域性整體貧困，並自誇創造了「彪炳史冊的人間奇蹟。」[3]
《意見》中強調「三農」工作的「兩個決不能、兩個開好局起好步、一個全面加強」。兩個決不能，指在鞏固脫貧攻堅成果及糧食安全，決不能出問題，同時脫貧成果要設立銜接過渡期並振興鄉村，「確保守住不發生規模性返貧底線」，各省市區要穩定糧食播種面積、提高農糧產量穩定在1.3萬億斤以上；兩個開好局起好步，指在農業和農村的現代化，要開好局起好步，以現代鄉村產業、農業經營體系進行發展，整合農村基礎建設、公共服務、消費活動與城鄉融合發展的行動；一個全面加強，指的就是加強黨對「三農」工作的全面領導，「強化黨對農村基層組織建設和鄉村治理」。[4]《意見》圍繞在強調實現民族偉大復興必先振興鄉村的重要性，面對「三農」，首要解決發展不平衡、不充分的問題，迫切需要補齊農業農村短板弱項、加速農業現代化的建設。
貳、安全意涵
2020年是中國大陸脫貧攻堅戰的收官之年，以消除「絕對貧困、全面建成小康社會」為目標。中共「脫貧攻堅」的指導是習近平在2015年《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出以精準扶貧、精準脫貧手段，在2020年底前在現行標準下(人均純收入人民幣4,000元)實現農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。[5]《意見》的發布，高調宣揚達成歷史性的跨越、打贏脫貧攻堅戰，如期實現中共第一個百年奮鬥目標，並作為大力宣揚習近平有能力解決建政後長期以來的農村貧困問題，內容除對「三農」工作進行全般指導，也強調必須加強黨機制的運行、治理與責任制度。
一、推升領導人聲望、形塑救世主形象
習近平自2012年接任國家領導人之後，提出實現中華民族偉大復興的「中國夢」奮鬥目標，是繼毛澤東思想、鄧小平理論後，以「新時代中國特色社會主義思想」論述納入《中國共產黨章程》，在國家政策與意識形態上樹立了絕對權威。《意見》宣稱歷經過去8年的奮鬥，取得「脫貧攻堅」的重大勝利後，已將中國大陸推進成所謂的「全面建成小康社會」，成為實現百年奮鬥目標的基礎，並提前10年實現聯合國2030年可持續發展議程中的減貧目標。《意見》接續以「鄉村振興戰略」來鞏固「脫貧」成果及包裝尚未實際完成的農村脫貧，[6]向輿論展現為人類社會消除貧困作出貢獻的「中國方案、中國經驗和中國貢獻」。[7]整體突出在習近平領導下解決民困，創造「奇蹟」與達成全國農村脫貧「大躍進」的神聖形象。
二、中國特色的扶貧、脫貧政治政績宣傳
雖然中共在極有限的時間內，號稱達成中國大陸脫貧，但其「貧困」的認定標準卻與聯合國或世界銀行的定義不同。[8]習近平為打贏「脫貧攻堅戰」自2015年起召集過7次專題會議，在2020年全球新冠肺炎爆發之際，於3月6日出席決戰決勝脫貧攻堅座談會時，才指出全國還有52個貧困縣未摘帽、2,070個貧困村未出列、建檔立卡貧困人口未全部脫貧，剩餘建檔立卡貧困人口中的老、病、殘等人的比例達45.7%，受肺炎影響外出務工的勞農受阻、收入減少，且扶貧產品銷售和產業扶貧困難，造成貧困地區農畜牧產品賣不出去、農用物資運不進來，生產和消費下降，並使扶貧項目停工，無法按計畫推進等現象。[9]同年5月28日，國務院總理李克強在中共十三屆全國人大三次會議閉幕記者會回答提問時，亦述及中國大陸人均年收入是3萬元人民幣，但有6億人每月收入僅1,000元，在中等城市連租房都困難，尤其疫情衝擊，將會有一些人返貧。[10]然雖如此，中共為達政治與宣傳目的，仍堅決地宣告農村貧困人口全部脫貧，《意見》更指導各部門工作，不只在脫貧攻堅要做得好，而且要講得好，對攻擊、放大或影響脫貧工作大局的，要堅決依法制止。
參、趨勢研判
2020年底的中央農村會議中習近平指示：「脫貧攻堅取得勝利後，要全面推進鄉村振興，這是『三農』工作重心的歷史性轉移」，[11]黨中央並決定從脫貧之日起設立5年過渡期。《意見》要黨政機關在過渡期內，持續保持主要「幫扶政策總體的穩定，對現有幫扶政策逐項分類進行優化調整」，旨在清理過去不同單位對於脫貧、扶貧所制頒雜亂的指示作為，目的也用於統一粉飾號稱「全面脫貧」的現況與矛盾。[12]
一、持續爭取底層民眾的廣泛支持
習近平在「全國脫貧攻堅總結表彰大會」發表的演說，內容指出中共在「農村貧困人口全部脫貧」、「脫貧地區經濟社會發展大踏步趕上來」、「脫貧群眾精神風貌煥然一新」、「黨群幹部關係明確改善」、「創造了減貧治理的中國樣本」等部分，重點亦在進行群眾與黨群幹部的鏈結。
由於中國大陸農村基層普遍對黨政組織缺乏主動、行動能力不足、服務方式落後等現象有所評批，[13]《意見》要求「強化五級書記抓鄉村振興的工作機制」、「地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任」與「持續糾治形式主義、官僚主義，減輕村級組織不合理負擔」，脫貧政績的說法上一再緊扣民瘼、爭取民心，以維繫與強化中共的群眾基礎與統治合法性。[14]
二、以脫貧政績部署連任態勢
習近平年輕時有過下鄉蹲點的經歷，清華大學博士論文主題為《中國農村市場化研究》，在意大陸「三農」與現代化，以及農村經濟發展中「貨往哪裡賣、錢從哪裡來、人到哪裡去」的現實難題。[15]但在社會主義體制上要獲得全面性改善，仍顯困難重重，僅能在「貧困」的定義上自訂標準、自我解釋，降低脫貧標準、美化數據，[16]採精準扶貧、脫貧的手段，使部分地區先有起色，才能遏制部分農村持續衰敗的現象。習近平對黨政推動脫貧工作上做表面文章、「灑胡椒面」和搞不符實際的「面子工程」，對官僚於有限資源運用和配置的亂象亦有所不滿。[17]惟中國大陸城鄉與貧富差距問題的根本，在於社會制度的優劣，現行的改革即便是對最低收入有所提升，也只是達到基本生存的「兩不愁、三保障」，並無嚴謹、可靠的量化指標做為依循。[18]
近期習近平多項脫貧政績的宣傳並有政治安全與維穩的效果，除樹立個人歷史地位、表明已能快速有效調動行政資源、政治動員，同時藉脫貧、防止返貧的名義，要求加大對農村非法宗教活動和境外滲透活動進行打擊，[19]以考核、約談機制等進行政商企業的督察，將既有的扶貧福利政策深化為社會控制的維穩與生活監控，並積極為明(2022)年中共二十大的連任預先部署。
附表、中共歷次發布以「三農」為主題的中央一號文件
| 項次 | 發布時間 | 發布主題 |
| 1 | 1982年1月1日 | 《全國農村工作會議紀要》 |
| 2 | 1983年1月2日 | 《當前農村經濟政策的若干問題》 |
| 3 | 1984年1月1日 | 《關於1984年農村工作的通知》 |
| 4 | 1985年1月1日 | 《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》 |
| 5 | 1986年1月1日 | 《關於1986年農村工作的部署》 |
| 6 | 2003年12月31日 | 《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》 |
| 7 | 2004年12月31日 | 《中共中央國務院關於進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》 |
| 8 | 2005年12月31日 | 《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》 |
| 9 | 2007年1月29日 | 《中共中央國務院關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若干意見》 |
| 10 | 2008年1月30日 | 《中共中央國務院關於切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》 |
| 11 | 2008年12月31日 | 《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》 |
| 12 | 2009年12月31日 | 《中共中央國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》 |
| 13 | 2010年12月31日 | 《中共中央國務院關於加快水利改革發展的決定》 |
| 14 | 2012年2月1日 | 《中共中央國務院關於加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》 |
| 15 | 2012年12月31日 | 《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》 |
| 16 | 2014年1月19日 | 《中共中央國務院關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》 |
| 17 | 2015年2月1日 | 《中共中央國務院關於加大改革創新力度加快農業現代化的若干意見》 |
| 18 | 2015年12月31日 | 《中共中央國務院關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》 |
| 19 | 2016年12月31日 | 《中共中央國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》 |
| 20 | 2018年1月2日 | 《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》 |
| 21 | 2019年1月3日 | 《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》 |
| 22 | 2020年1月2日 | 《中共中央國務院關於抓好「三農」領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》 |
| 23 | 2021年2月21日 | 《中共中央國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》 |
資料來源：彙整《中華人民共和國中央人民政府》(http://www.gov.cn/zhengce/wenjian/zhongyang.htm)、《中華人民共和國農業農村部》(http://www.moa.gov.cn/)、《中國農網》(http://www.farmer.com.cn/xbpd/zc/wj/list.shtml)等網站資料。
[1] 新華社，〈中共中央國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2021年2月21日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm。
[2] 中共中央第1份關於「三農」的中央一號文件，是改革開放後於1982年1月發布的《全國農村工作會議紀要》，指出農業生產責任制，必須堅持土地集體所有制等有關農業生產工作的指導。1982年至1986年連續發布5份對農業與農村問題有關指示，之後至2004年起迄今每年均續以「三農」為主題發布一號文件。
[3] 新華社，〈全國脫貧攻堅總結表彰大會隆重舉行，習近平向全國脫貧攻堅楷模榮譽稱號獲得者頒獎並發表重要講話〉，《中華人民共和國中央人民政府》，2021年2月25日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/25/content_5588866.htm#allContent。
[4] 中國網財經，〈國新辦就全面推進鄉村振興加快農業農村現代化有關情況舉行發布會，發布會文字實錄〉，《中國消費新聞網》，2021年2月22日，http://www.xjche365.com/2021/0222/022021_59386.html。
[5] 習近平，〈關於「中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議」的說明〉，《中國共產黨新聞網》，2015年11月15日，http://theory.people.com.cn/n1/2015/1231/c83845-28001269.html。
[6] 洪銘德，〈中國脫貧攻堅面臨的威脅與挑戰〉，《2020中共政軍發展評估報告》，2020年12月16日，https://indsr.org.tw/Download/2020%E4%B8%AD%E5%85%B1%E5%B9%B4%E5%A0%B1%E4%B8%8A%E7%B6%B2%E7%89%88.pdf；新華社，〈國家鄉村振興局正式掛牌〉，《人民網》，2021年2月25日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2021/0225/c1001-32036996.html。
[7] 唐任伍，〈脫貧攻堅：中國方案、中國經驗和中國貢獻〉，《中國共產黨新聞網》，2020年4月10日，http://theory.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0410/c40531-31669335.html。
[8] 〈中國脫貧創造「人間奇蹟」三個關鍵數據透露的玄機〉，《BBC NEWS中文》，2021年2月27日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-56209160。
[9] 人民日報，〈習近平：在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話〉，《中國共產黨新聞網》，2020年3月6日，http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0307/c64036-31621224.html。
[10] 王禕，〈李克強：多策並舉，有把握完成今年決勝脫貧攻堅任務〉，《中國新聞網》，2020年5月28日，http://www.chinanews.com/gn/2020/05-28/9197401.shtml。
[11] 孫志剛，〈加快發展鄉村產業(深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想)〉，《人民網》，2021年2月25日，http://opinion.people.com.cn/n1/2021/0225/c1003-32036128.html。
[12] 新華網，〈習近平在中央農村工作會議上強調，堅持把解決好「三農」問題作為全黨工作重中之重，促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足，李克強主持，栗戰書汪洋王滬寧趙樂際韓正出席〉，《人民網》，2020年12月29日，http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2020/1229/c1024-31983292.html。
[13] 中國農村雜誌社，〈朱啟臻：關於鄉村建設行動的幾點思考〉，《中國社會科學院農村發展研究所》，2020年12月2日，http://rdi.cass.cn/gzsn/202012/t20201202_5227954.shtml。
[14] 鄧聿文，〈鄧聿文觀點：為什麼習近平特別在意中國全面脫貧〉，《風傳媒》，2021年3月3日，https://www.storm.mg/article/3508990?mode=whole。
[15] 習近平，《中國農村市場化研究》(清華大學法學博士學位論文)，2001年12月，http://yhcw.net/books/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E5%86%9C%E6%9D%91%E5%B8%82%E5%9C%BA%E5%8C%96%E7%A0%94%E7%A9%B6%E2%80%94%E2%80%94%E4%B9%A0%E8%BF%91%E5%B9%B3.pdf。
[16] 〈中國貧富差距：經濟學家新書「月經貧困」爭議和官僚貪腐〉，《BBC NEWS中文》，2020年9月13日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-54106773。
[17] 「撒胡椒面」意指分散有限資源，而無法解決問題的平均主義作為，詳參林奇樺，〈習近平當機3秒後突喊「撒胡椒面」，中國網友也傻了〉，《SETN三立新聞網》，2021年2月26日，https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=902534；洪培英，〈「中國脫貧大會」習近平默認3秒脫口說了「撒胡椒麵」李克強的一席話也很經典〉，《信傳媒》，2021年2月26日，https://www.cmmedia.com.tw/home/articles/26046?fbclid=IwAR0kv-p_pwCd3Lt9dtV8KxPht6-MkBKkEJPCm09l0eG50eL1_HdtkH4ni4s。
[18] 梁書瑗，〈中共農村工作轉向？中國成立國家鄉村振興局之意涵〉，《國家安全雙週報第23期》，2021年3月5日，https://indsr.org.tw/Download/bi_Vol23.pdf。
[19] 林則宏，〈以防疫為名，北京宣布排查農村「非法」宗教活動〉，《聯合報》，2021年，1月9日，https://udn.com/news/story/7332/5160273。