雙週報第26期
壹、新聞重點
本文針對2021年3月28中共中央辦公廳印發並向各地公告之《中國共產黨組織處理規定（試行）》（以下簡稱《組織規定》）進行評述分析。中共中央組織部發言人在發布當天記者會時，強調過往中共組織處理在方式、程式、要求等方面缺少統一規定，所以此次中共中央頂層設計目的主要有四點考量：「一是鮮明體現全面從嚴治黨要求。深入貫徹習近平總書記關於從嚴管理監督幹部的重要指示精神，貫徹落實新時代黨的組織路線，堅持嚴的主基調，突出政治監督要求，堅決處理對黨不忠、從政不廉、為官不為、品行不端的幹部。二是突出重點，以領導幹部為主，著眼解決幹部隊伍存在的突出問題。三是堅持精準科學、規範有效，力求做到界定清晰，要求明確，便於執行。四是注重制度銜接，與有關法律法規相協調」。[1]《組織規定》的新頒布對中共的內部監督法制化有其階段性的意義，以下分析將就其意涵加以分析，並整理過往相關法規的相互關係和互補性。
貳、安全意涵
一、補強處理中共幹部之法治缺漏
回顧習近平任內的治黨法規，2018印發的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》）和2019年印發的《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）提及到「組織處理」的部分不多，前者僅在第37條提到「有關國家機關發現黨的領導幹部違反黨規黨紀、需要黨組織處理的，應當及時向有關黨組織報告」，沒有其他相應的詳細規範和程序。[2]後者就組織處理作為對中共黨員幹部問責的方式被提及，例如第8條規定包含停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職等措施；第13條規定程序要在1個月內完成並應當以適當方式公開，造成整體在法制上的缺漏和各級黨組織執行上的各行其是。[3]從上述內容看來，本次《組織規定》的頒布，更進一步的補強詳細內容，包括應受到組織處理的情形、執行程序和各處分措施的期限，至此才有了明確的規定，而不再是過往籠統的看實際調查情況和政治效應大小而定。
二、《組織規定》擴張問責適用範圍
《組織規定》從適用對象和情形兩方面擴張了原本其他中共法規的適用範圍。首先在適用對象上，《組織規定》第5條第1款顯示該條例適用於「各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及事業單位、群團組織中擔任領導職務的黨員幹部」，基本上是以2019年《問責條例》第5條為基礎，加上對事業單位和群團組織的適用，並在《組織規定》第5條第2款規定「對以上機關、單位中非中共黨員領導幹部、不擔任領導職務的幹部，以及國有企業中擔任領導職務的人員進行組織處理，參照本規定執行」，等同擴大其適用範圍於非黨員幹部身上，充分顯示出「黨管一切」的全面高壓掌控特質。
在適用情形方面，《問責條例》第7條對於應問責情形列出了11項之多，到2021年《組織規定》第5條更高達17項須處理情形（詳見附表）。扣除掉部分分拆列點的部分，《組織規定》第5條特別之處在於另增加4點《監督條例》所未提及的情形，分別是：「違規參加宗教活動、信奉邪教」、「無正當理由拒不服從黨組織根據工作需要作出的分配、調動、交流等決定的」、「誣告陷害、打擊報復他人，製造或者散佈謠言，阻撓、壓制檢舉控告」及「違背社會公序良俗」造成不良影響或者嚴重後果。第一點干涉幹部宗教信仰自由的私領域；第二點是直白地針對違抗中共組織命令者；第三點旨在遏止相互批評和舉報時可能出現的惡意黑函文化；第四點則是幾乎無限上綱了道德標準，要求黨員幹部時刻警醒自身操守形象，故這次的規定造成黨組織的處理範疇大幅擴張至各公私領域。
參、趨勢研判
一、中共未來將持續細部化規劃「從嚴治黨」相關法規
梳理近期中共增修相關法規的趨勢觀察，《監督條例》規範了中共全黨從中央到各級黨委（組）、巡視組在黨內監督的職責和機制；《問責條例》規範了需被問責的對象和情形，採終身問責制；2020年4月中共中央辦公廳印發《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》（以下簡稱《通知》），點出形式主義和官僚主義典型問題，並成為後續查核中共幹部的重要依據；[4]最後到本次《組織規定》細部的規範了組織處理的對象、情形和程序。從這樣的脈絡可知，中共將逐漸細部規劃「從嚴治黨」、「依法治國」的相關規範，從上到下、從組織到個人逐步釐清責任歸屬、執行程序和適用範圍。
二、強化中共領導和政黨利益將反造成治理邏輯矛盾
從本次《組織規定》的內容觀察，延續了《監督條例》、《問責條例》的重點，積極配合黨的政治建設，以跟從黨和領導人的政治路線作為評估需問責與否的第一優先標準。例如「黨的基本理論、基本路線、基本方略沒有得到有效貫徹執行…給黨的事業和人民利益造成嚴重損失，產生惡劣影響」的類似情形，多次在各條文中被提及。但矛盾的例子是，新冠肺炎疫情初期的下情上達受阻，導致疫情擴散到全中國乃至全世界的重大災害過程，卻恰恰是因中國地方官員貫徹了中共黨的方針，即未經過中共中央審批不得公開疫情資訊所造成。故現在的制度矛盾在於，從問責角度判斷是否嚴重影響人民利益之前，若仍先以中共中央的政治路線和政黨利益做衡量，將使這兩者持續產生矛盾，在兩者拉扯過程中若維持優先擁護中共黨中央利益的前提下，勢必將導致中國人民利益被犧牲，造成治理制度上的矛盾。
附表、適用情形比較表
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項次
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《問責條例》第7條
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《組織規定》第5條
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1
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黨的領導弱化，「四個意識」不強，「兩個維護」不力，黨的基本理論、基本路線、基本方略沒有得到有效貫徹執行，在貫徹新發展理念，推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中，出現重大偏差和失誤，給黨的事業和人民利益造成嚴重損失，產生惡劣影響
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在重大原則問題上不同黨中央保持一致，有違背「四個意識」、「四個自信」、「兩個維護」錯誤言行
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2
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黨的政治建設抓得不實，在重大原則問題上未能同黨中央保持一致，貫徹落實黨的路線方針政策和執行黨中央重大決策部署不力，不遵守重大事項請示報告制度，有令不行、有禁不止，陽奉陰違、欺上瞞下，團團夥夥、拉幫結派問題突出，黨內政治生活不嚴肅不健康，黨的政治建設工作責任制落實不到位，造成嚴重後果或者惡劣影響
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理想信念動搖，馬克思主義信仰缺失，搞封建迷信活動造成不良影響，或者違規參加宗教活動、信奉邪教
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3
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黨的思想建設缺失，黨性教育特別是理想信念宗旨教育流於形式，意識形態工作責任制落實不到位，造成嚴重後果或者惡劣影響
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貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略和黨中央決策部署不力，做選擇、打折扣、搞變通，造成不良影響或者嚴重後果的
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4
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黨的組織建設薄弱，黨建工作責任制不落實，嚴重違反民主集中制原則，不執行領導班子議事決策規則，民主生活會、「三會一課」等黨的組織生活制度不執行，領導幹部報告個人有關事項制度執行不力，黨組織軟弱渙散，違規選拔任用幹部等問題突出，造成惡劣影響
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面對大是大非問題、重大矛盾衝突、危機困難，不敢鬥爭、不願擔當，造成不良影響或者嚴重後果的
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5
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黨的作風建設鬆懈，落實中央八項規定及其實施細則精神不力，「四風」問題得不到有效整治，形式主義、官僚主義問題突出，執行黨中央決策部署表態多調門高、行動少落實差，脫離實際、脫離群眾，拖遝敷衍、推諉扯皮，造成嚴重後果的
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工作不負責任、不正確履職或者疏於管理，出現重大失誤錯誤或者發生重大生產安全事故、群體性事件、公共安全事件等嚴重事故、事件的
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6
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黨的紀律建設抓得不嚴，維護黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律不力，導致違規違紀行為多發，造成惡劣影響的
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工作不作為，敷衍塞責、庸懶散拖，長期完不成任務或者嚴重貽誤工作
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7
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推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭不堅決、不紮實，削減存量、遏制增量不力，特別是對不收斂、不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，政治問題和經濟問題交織的腐敗案件放任不管，造成惡劣影響的
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背棄黨的初心使命，群眾意識淡薄，對群眾反映強烈的問題推諉扯皮，在涉及群眾生產、生活等切身利益問題上辦事不公、作風不正，甚至損害、侵佔群眾利益，造成不良影響或者嚴重後果
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8
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全面從嚴治黨主體責任、監督責任落實不到位，對公權力的監督制約不力，好人主義盛行，不負責不擔當，黨內監督乏力，該發現的問題沒有發現，發現問題不報告不處置，領導巡視巡察工作不力，落實巡視巡察整改要求走過場、不到位，該問責不問責，造成嚴重後果的
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形式主義、官僚主義問題突出，脫離實際搞勞民傷財的「形象工程」、「政績工程」，盲目舉債，弄虛作假，造成不良影響或者重大損失
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9
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履行管理、監督職責不力，職責範圍內發生重特大生產安全事故、群體性事件、公共安全事件，或者發生其他嚴重事故、事件，造成重大損失或者惡劣影響
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違反民主集中制原則，個人或者少數人決定重大問題，不執行或者擅自改變集體決定，不顧大局鬧無原則糾紛、破壞團結，造成不良影響或者嚴重後果
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10
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在教育醫療、生態環境保護、食品藥品安全、扶貧脫貧、社會保障等涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益問題上不作為、亂作為、慢作為、假作為，損害和侵佔群眾利益問題得不到整治，以言代法、以權壓法、徇私枉法問題突出，群眾身邊腐敗和作風問題嚴重，造成惡劣影響
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在選人用人工作中跑風漏氣、說情干預、任人唯親、突擊提拔、跑官要官、拉票賄選、違規用人、用人失察失誤，造成不良影響或者嚴重後果
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11
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其他應當問責的失職失責情形
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搞團團夥夥、拉幫結派、培植個人勢力等非組織活動，破壞所在地方或者單位政治生態
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12
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無正當理由拒不服從黨組織根據工作需要作出的分配、調動、交流等決定
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13
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不執行重大事項請示報告制度產生不良後果，嚴重違反個人有關事項報告、幹部人事檔案管理、領導幹部出國（境）等管理制度，本人、配偶、子女及其配偶違規經商辦企業
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14
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誣告陷害、打擊報復他人，製造或者散佈謠言，阻撓、壓制檢舉控告，造成不良影響或者嚴重後果
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15
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違反中央八項規定精神、廉潔從政有關規定
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違背社會公序良俗，造成不良影響或者嚴重後果
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17
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其他應當受到組織處理的情形
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資料來源：龔祥生整理自公開資料
[1] 〈用好組織處理措施 督促領導幹部始終忠誠乾淨擔當——中央組織部負責人就印發《中國共產黨組織處理規定（試行）》答記者問〉，《人民網》，2021年3月29日，http://politics.people.com.cn/n1/2021/0329/c1001-32063057.html。
[2] 〈中國共產黨黨內監督條例（全文）〉，《旗幟網》，2018年12月4日，http://www.qizhiwang.org.cn/BIG5/n1/2018/1204/c422545-30442299.html。
[3] 〈中共中央印發《中國共產黨問責條例》〉，《旗幟網》，2019年9月5日，http://www.qizhiwang.org.cn/BIG5/n1/2020/0629/c433032-31763108.html。
[4] 〈中共中央辦公廳印發《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》〉，《中國政府網》，2020年4月14日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-04/14/content_5502349.htm。
