「美韓」及「美墨加」新自由貿易協定 對國際局勢的影響
2018.10.05
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壹、新聞重點
美國總統川普和南韓總統文在寅於2018年9月24日簽署新版「美韓自由貿易協定」（KORUS FTA）（以下簡稱KORUS）。根據新協定，南韓同意將符合美國、而非南韓安全標準的進口美國汽車數量提高一倍。而美國對南韓進口卡車所課徵25%關稅，將延長實施至2041年。南韓則獲得美國永久豁免其鋼鐵關稅的承諾。此外，KORUS的貨幣附加決議更是首次有FTA將匯率透明化納入規範。
KORUS簽署6天後，美、加雙方於最後期限9月30日就自由貿易協定達成共識，北美自由貿易區將獲得延續，並正名為「美、墨、加自由貿易協定」（USMCA FTA）（以下簡稱USMCA）。除了汽車與農產品關稅與配額，USMCA的最大特點在於針對過去WTO、「跨太平洋夥伴關係協定」（the Trans-Pacific Partnership, TPP）等自由貿易規範不足之處進行補強，例如: 1.強化對智慧財產之保護。2.加強對於市場開放的要求。3.對於國營企業的限制。4.對於數位資訊的保護，禁止資料庫必須設立在投資標的國的要求。5.加強對於工業零組件原產地的管制，杜絕藉由加、墨轉口進美國的現象。此外，USMCA更將匯率透明化規範納入正式決議文。
貳、安全意涵
一、緩解各國對川普反自由貿易傾向的疑慮
川普上任以來，屢次以國家安全及鉅額逆差為由，向包括傳統盟邦在內的多個國家祭出關稅制裁的威脅，並退出TPP，引發外界對美國單邊主義及反對自由貿易傾向的擔憂。因此，美國於此刻接連達成與南韓及加、墨自由貿易協定的修訂，格外具有意義。2007年即已簽署的KORUS從一開始便是TPP談判的範本，此次新版的KORUS與USMCA亦涵蓋多項TPP所規範的議題，如智慧財產權、電子商務、原產地原則等。再者，南韓亦獲得鋼鐵關稅的永久豁免，加、墨則分別保住爭端解決機制與對石油資源所有權的保障。透過KORUS與USMCA，川普向外界傳達一個重要的訊息，即美國並非反對自由貿易，而是拒絕損害美國利益的不公平經貿關係; 只要願意談判並讓步，美國也會作出相對應的妥協。一定程度上能緩解對川普政府反自由貿易的疑慮與批評，也有助於接來下美國貿易談判的進行。
二、美國對中國發動的經濟冷戰初步成形
除了被視為美國後續對外貿易談判的指標模式，此次川普所達成的兩項FTA修訂，特別是USMCA對國際局勢最深遠的影響在於，美國正在為一個沒有中國的自由貿易體系作準備。從禁止操控匯率、對數位貿易跟智慧產權的保護，再到對國有企業活動範圍的限制，川普所勾勒的新貿易制度明顯與以政府迫使外國企業屈服等手段，來獲取技術轉移與利潤的中國掠奪模式進行切割。更重要的是，USMCA明文禁止成員國與「非市場經濟國家談自由貿易協定」，且「非市場經濟國家的定義，任一方都可以單方面決定」。目前美國很清楚地將中國界定為非市場經濟國家，並多次要求WTO重新考慮中國的會員資格。
對北京更大的警訊在於，美、歐、日三方在9月25日聯合國大會發表聯合聲明，以不點名的方式抨擊中國的非市場導向經濟掠奪行為，亦將對此採取共同行動。美國與歐、日並就自由貿易協定繼續進行協商。如果說過去半年川普的關稅戰只是美國單方面的施壓，現在的USMCA則代表對中國經濟圍堵的開端。若世貿組織無法制約中國，則華盛頓會以北美及與歐、日等先進國家的FTA弱化世貿組織，建構一個排除中國的自由貿易體系。習近平9月26日於黑龍江考察中國國企時指出，「國際上先進技術、關鍵技術愈來愈難以獲得……逼着我們走自力更生的道路…」，這番「自力更生、獨立自主」的談話透露出中共高層對以美國為首的經濟冷戰成形的憂慮。[1]
參、趨勢研判
一、短期內美國沒有重回TPP的動機
雖然在KORUS與USMCA的成功修訂之後，外界認為美國重回TPP的希望大增，綜觀川普的談判模式以及新FTAs的內容，重返TPP不會是美國現階段的目標。由於川普偏好以雙邊談判、各個擊破的方式代替多邊協商，以免貿易夥伴聯合制衡美國，KORUS與USMCA的成功修訂，以及歐、日、印等國皆表態希望與美國進行自由貿易的協商，更增添了川普對其談判路線的信心。再加上KORUS與USMCA已經涵蓋了TPP所規範的領域，甚且補強許多不足之處。既然雙邊自貿協定就能發揮TPP相同的效果，除非TPP可以提供比KORUS與USMCA更好的貿易架構，川普沒有動機重回TPP。
二、川普或以金融制裁回應北京以拖待變的策略
雖然隨著美國的施壓不斷升級，北京在包括大國崛起及中國製造2025等宣傳上轉趨低調，試圖轉移外界批評的焦點，但在與美國談判最為關鍵的條件，即放棄以國家權力介入市場，造成不公平競爭的經濟掠奪模式上，中國並沒有任何讓步的跡象。相反地，北京採取降低關稅衝擊，將戰線拉長的方式來回應，甚至試圖影響美國期中選情，期望川普最終會因為國內政治因素無法連任或提早下台。USMCA的出台，代表華盛頓正計劃如果北京最終仍不讓步，將進行堅壁清野，把中國排除在新的自由貿易體系之外，盡可能阻斷中國得以從西方國家的市場獲取利益的機會。
然而，以貿易戰、關稅施壓仍無法迫使北京讓步，最大的原因在於，貿易制裁最直接的受害者是一般民眾，而非中國領導階層。習近平可以透過箝制言論、鎮壓等手段，迫使中國人民承受關稅對經濟帶來的衝擊，從而拉長與美國對抗的戰線。唯有將制裁目標直接鎖定中國領導階層，才能迫使北京對美國的關鍵要求作出正面回應。川普政府於9月20日以採購俄羅斯武器，違反了對俄制裁為由，宣布對中央軍委裝備發展部及部長李尚福進行金融制裁，禁止其在美國進行外匯交易、使用美國金融系統，並凍結在當地資產和利益。中國隨即召見美國駐北京大使布蘭斯塔德（Terry Branstad），並取消一連串與美國的安全對話。過去半年面對美國的關稅持續施壓，中國並未有如此大的動作反應，由此可知，將制裁鎖定領導高層確實踩到北京的痛腳。而川普選擇於此刻對中國高層個人進行金融制裁，也向北京傳達了美國還有除了貿易戰之外的打擊手段。
[1]〈習近平：裝備製造業練好“內功”才能永立不敗之地〉，《新華網》，2018年9月26日，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-09/26/c_1123486536.htm。