第18期
壹、新聞重點
2018年10月4日,美國副總統彭斯(Michael R. Pence)在哈德遜研究所(Hudson Institute),就川普政府的「美國對中政策」發表專題演講(Remarks on the Administration’s Policy Towards China),指責北京當局運用政治、經濟、軍事手段,強化其在美國的影響力與謀取利益,批評中國施壓台灣友邦斷交與霸淩台灣相關作為、南海軍事化、透過債務陷阱外交擴大其全球影響力,以及運用獎勵或脅迫的方式,試圖改變美國各界對中國政策的理解與看法,干涉美國的國內政策和政治,甚至鎖定可能在選戰中發揮重大作用的行業與聯邦地方政府,企圖影響及弱化對強調「美國優先」川普總統的支持(詳參附表1)。 [1]
貳、安全意涵
一、彭斯演說總結川普政府對中立場
自川普上任以來,白宮、國防部與國會陸續公布國安戰略與研析報告,就因應中國崛起與美中競逐印太區域領導地位的層面,指出中國已是不容忽視的「戰略競爭對手」與「修正主義強權」。彭斯在上述戰略報告對中國的定位與論述基礎上,以副總統的高度發表對中政策,可視為川普國安團隊在一系列決策過程後定調的對中國政策綱領。重申「強權競賽」的新時代已來臨,揭示美國將對中國採取新的政策路線(new approach to China),以尋求「公平、對等及相互尊重主權的關係」。
二、宣示確保印太地區自由與開放
彭斯指出中國的行動和目標與美國背道而馳,不僅改革開放已成空洞口號,更透過金援特定領導人、政黨和候選人,推動不透明的基礎建設貸款,操作一帶一路。彭斯表示美國對中國改變印太區域秩序感到不滿與憂慮,不容許也不再忽視中國在陸海空及外太空領域及西太平洋地區削弱美國軍事優勢的作為,將與印太區域中有共同價值觀的國家建立更強的連結與夥伴關係,確保印太地區的自由與開放。
三、拓展票源並嚇阻中國干擾期中選舉
繼川普9月26日在聯合國大會稱習近平「可能不再是朋友」,抨擊中國干預美國選舉,彭斯於期中選前選擇立場偏保守的哈德遜研究所發表對中政策,有意激發美國民眾的危機感,分散「通俄門」的政治壓力,拉抬共和黨選情並拓展票源。此外,美國也藉此刻意拉高分貝,嚇阻中國利用聯邦和地方政府之間的政策分歧,干擾期中選舉。
參、趨勢研判
一、川普政府因應中國的總體戰略將更具競爭性與對抗性
川普政府自2017年12月公布《國家安全戰略》,將中國定位為「競爭者」後,強勢反中的總體戰略便逐步升高,從經濟領域擴散到國安層級議題的交鋒,包括司法部(Department of Justice, DOJ)、聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation, FBI)、中情局(Central Intelligence Agency, CIA)、國家情報總監(Director of National Intelligence, DNI)等政府部門與國安單位,自2018年2月起陸續公開中國透過海外間諜與網絡駭客,在美國竊取商業與國防機密,美國國會也公佈中國企圖滲透,影響美國政策的調查報告(詳參附表2)。期間川普3月16日簽署《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)鼓勵官員互訪;共和黨參議員賈德納(Cory Gardner)與民主黨參議員馬基(Ed Markey)5月25日提出《2018年台灣國際參與法案》(Taiwan International Participation Act of 2018),促請美國政府積極協助台灣參與國際組織;美國行政部門指派助理國務卿羅伊斯(Marie Royce)出席 6 月 12 日美國在台協會新館落成典禮等令中國不滿的友台舉措。
美國兩黨已形成共識並將中國視為全方面對手的情況下,在其他安全保障領域,採取更具競爭性與對抗性的做法,應不會因期中選舉結束而有所改變。10月11日美國能源部宣佈將加強限制民用核子技術出口到中國,可能是一系列作為的開端。美國財政部(Department of the Treasury)10月17日公布《美國主要貿易夥伴外匯政策報告》(Report on Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States),中國雖未如先前外傳被列為匯率操縱國,但仍名列觀察名單,美國對中國干預匯率的不透明程度「深感失望」,將持續監督與檢視中國對匯率的作法。
二、美國以立法落實「印太戰略」並獲國際響應
彭斯預告11月東協峰會和亞太經合會(APEC)將公佈「印太戰略」新措施和計畫,與國務院8月13日公告推動「自由開放印太地區」排程規劃一致。[2] 隨著兩黨共識升高,美國國會亦通過落實「印太戰略」經濟層面建構的針對性法案,包括參議院外交委員會2018年9月26日通過《2018年亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018, ARIA),落實自由與開放的印太地區;川普10月5日簽署《2018年善用投資促進發展法案》(The Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018),投入600億美金用於發展中國家基礎建設的融資與新興市場的私人投資。無獨有偶,歐盟執委會2018年9月19日提出《歐亞聯通戰略》(Connecting Europe and Asia: Building blocks for an EU Strategy)倡議,先建立一個600億歐元的基金,作為給投資者的擔保。預計2021年起由歐盟共同預算中另撥資金支應,並聯合民間貸款和開發銀行共同出資,計畫在2021年至2027年,募集3,000億歐元資金,投資用於改善亞洲地區運輸、能源和數位通訊基礎設施。 該案10月15日經歐盟理事會批准通過,納入10月18日至19日舉行的亞歐會議(Asia-Europe Meeting, ASEM)討論。日本首相安倍晉三10月12日在東京舉行的「湄公河流域國家峰會」(Mekong-Japan Summit),承諾將在5個東南亞國家推廣150項優質基礎設施,作為日本印太連通計劃的一部分。相關作為可望強化抗衡中國「一帶一路」的影響力。
三、美國調整中國政策對台利弊兼具
彭斯演講中雖再次譴責中國迫使拉美國家與台灣斷交,並重申美國將持續遵守三個聯合公報和《台灣關係法》所反映的「一個中國」政策,同時基於公平、對等與尊重主權等原則發展對中關係。美國在台協會(AIT)前理事主席卜睿哲10月12日撰文「台灣可從彭斯的對中政策演講中得到什麼」(What Taiwan can take from Mike Pence’s speech on China)表示,台灣未必是美中的零和競爭的必然受益者。[4] 台灣應審慎嚴肅看待川普政府宣示的重大政策轉變,畢竟在美國「一中政策」不變之下,釋出「友台政策」,須防備北京對台進一步打壓。惟中國對台的負面作為,也會導致包括美國在內的價值相近國家,對台灣的聲援。但可確定的是,台灣在「印太戰略」上,可望較以往美台間扮演更積極及正面的角色。
附表1、彭斯演講內容對中國之批評
主題
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批評內容
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中國製造2025
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§ 中國通過商業合作,竊取美國在機器人、生物技術和人工智慧等知識產權;要求美國企業交出商業機密以換取進入中國市場的機會。
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南海軍事行動
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§ 中國違背其2015年「無意將南海軍事化」的說法,在人工島上的軍事基地,部署反艦和防空導彈,企圖將美國趕出西太平洋並阻止美國幫助盟友。
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監控言論自由
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§ 中國大規模實施監控,打壓宗教自由,並通過「社會信用評分」等制度控制民眾。
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對台霸淩與
打壓
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§ 譴責中國說服3個拉美國家與台灣斷交,轉而承認北京;重申美國將持續遵守3個聯合公報和《台灣關係法》所反映的「一個中國」政策,並相信台灣對民主的擁抱為所有華人展示了一條更好的道路。
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干預美國
民主運作
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§ 北京通過在中國市場內對美國電影進行審查,以及花費數以十億美元計的資金在美國乃至全世界進行宣傳。
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中國通過遮蔽網站、停發簽證等手段對美國媒體在中國進行的新聞報導,並通過資金和智庫等對美國大學有關中國的自由言論進行打壓。
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干擾美國
商業決策
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§ 要求在中國經營的美國合資企業在公司內部建立「黨組織」,讓中國在聘僱和投資決策上擁有發言權甚至否決權。
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資料來源:作者整理製表。
附表2、美國對中國之政策立場與作法
日期
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單位
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政策立場與作法
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2017.12.18
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白宮
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《國家安全戰略》(National Security Strategy)表示中國是「競爭者」,強調以「美國優先」,確保美國的安全、繁榮及自由。
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2018.1.19
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國防部
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《國防戰略報告》(National Defense Strategy)指出中國利用軍事現代化與掠奪性經濟脅迫鄰國,改變印太區域秩序,已是美國不容忽視的「對手」。
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2018.2.2
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國防部
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《核態勢評估報告》(Nuclear Posture Review)指出中國正致力於擴展太空和網路等非核武作戰能力。
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2018.2.13
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國家情報總監
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《美國情報機構全球威脅評估》(Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community)指出中國透過網絡間諜活動,並結合軍方和中國解放軍戰略支援部隊情報系統,加強網路攻擊能力。
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2018.2.14
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參院聽證會
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中央情報局局長龐培歐(Mike Pompeo)、國家情報總監柯茨(Dan Coats)、聯邦調查局長雷伊(Christopher Wray)、國家安全局(NSA)局長羅傑斯(Michael Rogers)皆出席「美國情報機構全球威脅評估」聽證會,點名中國為美國主要威脅來源之一。
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2018.6.6
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司法部
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揭露前國防情報局(Defense Intelligence Agency, DIA)人員漢森(Ron Rockwell Hansen),接受80萬美元「源自中國的資金」,對美國進行間諜活動。
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2018.6.19
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白宮
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《中國的經濟侵略是如何威脅美國及全球科技與智慧財產權》(How China's Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World)指出,中國規避美國出口管制,竊取美國科技和智慧財產,威脅美國經濟及國家安全。
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2018.7.26
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國家情報總監
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《2018年網路空間外國經濟間諜報告》(Foreign Economic Espionage in Cyberspace)指出,中國竊取美國公司的智慧財產權和商業機密,以贏得經濟優勢,發展中國軍力。
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2018.8.13
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國會
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《 2019 財政年度國防授權法》(FY2019 National Defense Authorization Act)表示,美國將強化常規與戰略嚇阻能量,維持軍事科技優勢,應對包括中國在內的威脅。
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2018.8.17
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國防部
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《2018中國軍事與安全發展年度報告》(Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2018),強調中國透過「一帶一路」、創新驅動發展戰略、「中國製造2025」等經濟手段擴張全球影響力,已成美國主要「威脅」。
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2018.8.24
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國會
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「美中經濟與安全審查委員會」公佈《中共海外統戰工作:背景及對美國的啟示》(China’s Overseas United Front Work: Background and Implications for the United States)研究報告,中國海外統戰工作損害美國人民、社會、政府的利益,對美國構成「重大挑戰」。
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2018.9.16
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聯邦調查局
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美國聯邦調查局(FBI)局長雷伊(Christopher Wray)表示,將防堵中國勢力視為FBI反情報作戰(counterintelligence)的首要任務。
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2018.9.17
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白宮
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川普宣佈對中國2000億美元商品加徵10%關稅,並在聲明中警告,若中國採取報復措施,美方將再加碼徵收2670億美元的中國進口商品關稅。
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2018.9.20
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白宮
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《國家網路戰略》(National Cyber Strategy)指出,中國涉入網路經濟間諜活動並竊取知識財產權。
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2018.9.24
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中情局
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CIA首位女局長哈斯佩爾(Gina Haspel)在上任後的首次公開演說中表示,CIA正密切監視中國在非洲、拉美,太平洋島嶼和南亞擴大影響力的意圖。
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2018.10.4
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國防部
印太司令部
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有線電視新聞網(CNN)報導,美國海軍的太平洋艦隊為震攝與反擊中國的軍事行動,草擬機密提案,計畫2018年11月在南海及台海舉行軍事演習。
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2018.10.5
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國防部
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指控中國透過竊取美國智慧財產權、強制美國公司技術轉移、削弱美中之間的軍力平衡。
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2018.10.9
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白宮
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川普對美國財長梅努欽(Steven Mnuchin)施壓,要在即將公佈的匯率報告中,將中國列為「匯率操縱國」。一旦成真,中國將面臨美國制裁措施。
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2018.10.11
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能源部
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美國將加強限制民用核子技術出口到中國,相關技術出口會受到更嚴格審查。
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資料來源:作者整理新聞資料製表。
[1]“Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” White House, October 4, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-toward-china/
[2]“Advancing a Free and Open Ind0-Pacific,” U.S. Department of State, August 13, 2018, https://www.state.gov/documents/organization/284926.pdf
[3]Robin Emmott, “EU unveils Asia infrastructure plan, denies rivalry with China,” Reuters, September 19, 2018, https://www.reuters.com/article/us-eu-asia/eu-unveils-asia-infrastructure-plan-denies-rivalry-with-china-idUSKCN1LZ1XF
[4]Richard Bush, “What Taiwan can take from Mike Pence’s speech on China,” Brookings, October 12, 2018, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2018/10/12/what-taiwan-can-take-from-mike-pences-speech-on-china/