2018年9月28日印尼蘇拉威西省發生規模7.5強震侵襲並引發海嘯，造成超過2000人死亡以及5000多人失蹤。10月1日宣布接受國際社會救援後，10月3日聯合國人道事務協調辦公室（United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA）中央應急基金（Central Emergency Response Fund, CERF）提供1,500萬美元協助救災。目前，共有25個國家及4個外國組織提供人道救援。其中，台灣捐贈100萬美元並由衛生福利部開設捐款專戶，慈濟並提供1萬件毛毯與8.4噸香積飯以協助災民。10月12日，聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）前往帕盧市（Palu）進行慰問並發表演說，強調聯合國會持續協助印尼救災。10月14日，世界銀行宣布提供10億美元貸款協助災後重建，並提供500萬美元技術援助，確保災後重建計畫能具體落實。

一、複合型災害引發重大傷亡與搶救困難

複合型災害意指單一災害如連鎖效應般引發其他災害發生，災害特性不單單只是各項災害所帶來的損失總和，而是幾何級數的乘數效果。原本強震僅帶來山崩、房屋倒塌、電力交通與通訊中斷以及人員的傷亡，但隨之而來的海嘯與土壤液化，使得災情加劇，不僅直接沖毀房屋、造成人員溺斃，甚至是整個村落被液化土壤吞噬，如：帕盧市內的貝托波（Petobo）與巴拉羅亞（Balaroa）兩個村落。另根據印尼國家災害應變總署（Badan Nasional Penanggulangan Bencana, BNPB）的災情回報資料顯示，上述兩個村落約有5000人失蹤。儘管該數據須進一步確認，但仍可看出複合型災害引起的災情遠比地震本身更加慘重。因此，起初婉拒國際援助的印尼政府乃改變心意，請求國際社會提供援助。

二、人謀不臧導致災防體系失靈

2018年9月28日下午5點2分，蘇拉威西省發生強震後，印尼氣象氣候暨地球物理局（Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika, BMKG）立即發布海嘯警告，但卻在34分鐘後解除警報。此舉遭受外界質疑太早解除警報，因人為疏失而導致死傷慘重。儘管該局表示此舉係按照標準作業程序，因為距離帕盧市200公里處的潮汐感測器僅觀測到「無須擔心」的「6公分」浪高，然而真正原因是海嘯預警系統早已失靈。2004年南亞大海嘯後，印尼雖已部署22套海嘯預警浮標系統，但根據該國國家災害應變總署表示，此系統早在2012年就因遭到破壞與缺乏維修經費而無法發揮效用，[1] 即便2016年蘇門答臘外海發生地震後仍未見改善，由此可見印尼政府災防體系嚴重失靈。

另關於印尼政府轉而接受國外援助，除了凸顯出複合型災害所帶來的嚴重災情與急迫性威脅外，亦顯示出該國災後應變能力不足，低估或無法及時掌握災情的嚴重性。儘管後來接受援助，但相關規範卻不夠明確，導致部分外國援助團體申請人員和器材入境許可時遭遇困難。此外，選舉與主權兩者亦是延誤救災的原因，一來害怕接受過多國外援助而招致政治對手的批評，甚至影響2019年總統大選，二來則是國內若出現外國軍事人員，恐有主權遭受侵犯之疑慮。[2] 因此，2018年10月9日，印尼政府下令獨立的外國救援人員必須離開災區，外國救援團隊必須與當地救援人員共同合作。對此，國際特赦組織（Amnesty International）指出，這種限制是種官僚主義凌駕於人道救援的例子。[3]

一、短期內印尼乃至東協恐無法有效因應複合型災害

由於印尼是個地震海嘯頻繁發生的國家，本身又因基礎設施不足而難以在面對複合型災害時，立即採取有效的因應措施，僅能依靠國際社會提供相關物資與設備。例如帕盧市的水利系統，據非政府組織救援人員表示，因管線與機具受損且沒有足夠的燃料驅動，迄今仍無法正常運作；即便許多非政府組織已提供淨水設備與設置汲水站，但仍無法提供足夠的乾淨水源。對此，印尼雖要求獨立國外救援團隊撤離，但仍亟需外界持續提供帳篷、淨水設備、發電機和交通工具等4項物資。有鑒於基礎設施與國家治理能力不足並不只是印尼的問題，而也是多數東協國家的困境，短時間內印尼與多數東南亞國家並無法有效因應複合型災害的衝擊。

二、國際災防合作為區域國家未來政策重點

由於位處環太平洋地震帶國家皆面臨地震海嘯的威脅，都有防救災以及海嘯預警系統建置與演習的需求，國與國之間的合作也就顯得非常重要。在這方面，東協於2011年成立東協人道援助協調中心（ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance, AHA Centre），也於2016年提出《東協聯合災害應對計畫》（ASEAN Joint Disaster Response Plan, AJDRP），是區域內既有的人道救援與減災（humanitarian assistance/disaster reduction）之機制。惟由於東協多數國家本身條件不足，此類機制能否有效運作，並不無疑問。就區域外的合作而言，2018年日本電氣（NEC）協助印尼建置之「廣域防災系統」（wide-area disaster prevention system），旨在強化自身的災害準備與應變能力；歐盟則提供哥白尼衛星緊急影像服務，藉由監測環境變化而有利於後續救災工作；就海嘯預警演習來說，則有聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO）政府間海洋學委員會管理的「印度洋海嘯預警系統」演習，目的是測試海嘯預警系統與疏散人群。印尼正與台灣洽談引進我國所開發的海嘯速算系統，[4] 以符合其建置新式預警系統的需求，此亦為台灣藉由科研合作深化與印尼關係的契機。