印尼蘇拉威西震災應變之觀察
2018.10.19
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壹、新聞重點
2018年9月28日印尼蘇拉威西省發生規模7.5強震侵襲並引發海嘯,造成超過2000人死亡以及5000多人失蹤。10月1日宣布接受國際社會救援後,10月3日聯合國人道事務協調辦公室(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA)中央應急基金(Central Emergency Response Fund, CERF)提供1,500萬美元協助救災。目前,共有25個國家及4個外國組織提供人道救援。其中,台灣捐贈100萬美元並由衛生福利部開設捐款專戶,慈濟並提供1萬件毛毯與8.4噸香積飯以協助災民。10月12日,聯合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)前往帕盧市(Palu)進行慰問並發表演說,強調聯合國會持續協助印尼救災。10月14日,世界銀行宣布提供10億美元貸款協助災後重建,並提供500萬美元技術援助,確保災後重建計畫能具體落實。
貳、安全意涵
一、複合型災害引發重大傷亡與搶救困難
複合型災害意指單一災害如連鎖效應般引發其他災害發生,災害特性不單單只是各項災害所帶來的損失總和,而是幾何級數的乘數效果。原本強震僅帶來山崩、房屋倒塌、電力交通與通訊中斷以及人員的傷亡,但隨之而來的海嘯與土壤液化,使得災情加劇,不僅直接沖毀房屋、造成人員溺斃,甚至是整個村落被液化土壤吞噬,如:帕盧市內的貝托波(Petobo)與巴拉羅亞(Balaroa)兩個村落。另根據印尼國家災害應變總署(Badan Nasional Penanggulangan Bencana, BNPB)的災情回報資料顯示,上述兩個村落約有5000人失蹤。儘管該數據須進一步確認,但仍可看出複合型災害引起的災情遠比地震本身更加慘重。因此,起初婉拒國際援助的印尼政府乃改變心意,請求國際社會提供援助。
二、人謀不臧導致災防體系失靈
2018年9月28日下午5點2分,蘇拉威西省發生強震後,印尼氣象氣候暨地球物理局(Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika, BMKG)立即發布海嘯警告,但卻在34分鐘後解除警報。此舉遭受外界質疑太早解除警報,因人為疏失而導致死傷慘重。儘管該局表示此舉係按照標準作業程序,因為距離帕盧市200公里處的潮汐感測器僅觀測到「無須擔心」的「6公分」浪高,然而真正原因是海嘯預警系統早已失靈。2004年南亞大海嘯後,印尼雖已部署22套海嘯預警浮標系統,但根據該國國家災害應變總署表示,此系統早在2012年就因遭到破壞與缺乏維修經費而無法發揮效用,[1] 即便2016年蘇門答臘外海發生地震後仍未見改善,由此可見印尼政府災防體系嚴重失靈。
另關於印尼政府轉而接受國外援助,除了凸顯出複合型災害所帶來的嚴重災情與急迫性威脅外,亦顯示出該國災後應變能力不足,低估或無法及時掌握災情的嚴重性。儘管後來接受援助,但相關規範卻不夠明確,導致部分外國援助團體申請人員和器材入境許可時遭遇困難。此外,選舉與主權兩者亦是延誤救災的原因,一來害怕接受過多國外援助而招致政治對手的批評,甚至影響2019年總統大選,二來則是國內若出現外國軍事人員,恐有主權遭受侵犯之疑慮。[2] 因此,2018年10月9日,印尼政府下令獨立的外國救援人員必須離開災區,外國救援團隊必須與當地救援人員共同合作。對此,國際特赦組織(Amnesty International)指出,這種限制是種官僚主義凌駕於人道救援的例子。[3]
參、趨勢研判
一、短期內印尼乃至東協恐無法有效因應複合型災害
由於印尼是個地震海嘯頻繁發生的國家,本身又因基礎設施不足而難以在面對複合型災害時,立即採取有效的因應措施,僅能依靠國際社會提供相關物資與設備。例如帕盧市的水利系統,據非政府組織救援人員表示,因管線與機具受損且沒有足夠的燃料驅動,迄今仍無法正常運作;即便許多非政府組織已提供淨水設備與設置汲水站,但仍無法提供足夠的乾淨水源。對此,印尼雖要求獨立國外救援團隊撤離,但仍亟需外界持續提供帳篷、淨水設備、發電機和交通工具等4項物資。有鑒於基礎設施與國家治理能力不足並不只是印尼的問題,而也是多數東協國家的困境,短時間內印尼與多數東南亞國家並無法有效因應複合型災害的衝擊。
二、國際災防合作為區域國家未來政策重點
由於位處環太平洋地震帶國家皆面臨地震海嘯的威脅,都有防救災以及海嘯預警系統建置與演習的需求,國與國之間的合作也就顯得非常重要。在這方面,東協於2011年成立東協人道援助協調中心(ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance, AHA Centre),也於2016年提出《東協聯合災害應對計畫》(ASEAN Joint Disaster Response Plan, AJDRP),是區域內既有的人道救援與減災(humanitarian assistance/disaster reduction)之機制。惟由於東協多數國家本身條件不足,此類機制能否有效運作,並不無疑問。就區域外的合作而言,2018年日本電氣(NEC)協助印尼建置之「廣域防災系統」(wide-area disaster prevention system),旨在強化自身的災害準備與應變能力;歐盟則提供哥白尼衛星緊急影像服務,藉由監測環境變化而有利於後續救災工作;就海嘯預警演習來說,則有聯合國教科文組織(United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO)政府間海洋學委員會管理的「印度洋海嘯預警系統」演習,目的是測試海嘯預警系統與疏散人群。印尼正與台灣洽談引進我國所開發的海嘯速算系統,[4] 以符合其建置新式預警系統的需求,此亦為台灣藉由科研合作深化與印尼關係的契機。
[1]Kharishar Kahfi and Arya Dipa, “Finger-pointing over tsunami warning,” The Jakarta Post, October 2, 2018, http://www.thejakartapost.com/news/2018/10/02/finger-pointing-over-tsunami-warning.html
[2]Rozanna Latiff and Kanupriya Kapoor, “Indonesians step up search for quake victims to beat deadline as toll exceeds 2,000,” Reuters, October 9, 2018, https://www.reuters.com/article/us-indonesia-quake/indonesians-step-up-search-for-quake-victims-to-beat-deadline-as-toll-exceeds-2000-idUSKCN1MJ0I1
[3]Ismira Lutfia Tisnadibrata, “Palu struggles back to life after deadly quake,” Bangkok Post, October 15, 2018, https://www.bangkokpost.com/news/asean/1558146/palu-struggles-back-to-life-after-deadly-quake
[4]該套系統結合地震系統,地震發生後3分鐘內就能計算出後續海嘯影響範圍、強度以及抵達台灣的時間等。請參閱 林孟汝,〈3分鐘分析出海嘯 台灣擁世界級預報系統〉,《中央通訊社》,2018年10月7日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201810070015.aspx。