2019年中共中央一號文件與農村治理觀察
2019.03.08
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壹、新聞重點
2019年2月19日，中國共產黨中央與國務院發布《中共中央、國務院關於堅持農業農村優先發展做好三農工作的若干意見》，針對三農問題（農民、農業、農村）進行政策指示，係2017年19大習近平提出鄉村振興計畫以來第二份中央一號文件。[1]此文件為中共中央連續16年就三農問題發布每年第一份文件，也因此中央一號文件被視為三農政策指示的代名詞。2019年2月20日舉辦的新聞發布會，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任、農業農村部部長韓長賦亦出席解讀一號文件。2019年一號文件全文共1萬1千餘字，分為八個部分，內容涵蓋脫貧、保障農產品供給、提升農村人居環境、發展鄉村產業、深化農村改革、完善鄉村治理機制、強化農村基層組織建設，以及加強黨對「三農」工作之領導等。
貳、安全意涵
一、中國農業戰略為確保糧食安全、發展大豆乳業、改革土地制度
2019年一號文件中，也揭示中共對於農業發展的戰略思考。首先，延續過去文件，2019年一號文件凸顯耕地與糧食安全的重要性，中國目前糧食自給率僅約80%，低於官方1996年制定的糧食自給率在95%以上的政策紅線，加上2018年進口了超過1億噸糧食，其中大豆就占了8,803萬噸，糧食依存度高。自習近平上台後，一號文件多次提及提高農業生產，2017年後的一號文件更持續強調糧食安全（見附表）。2019年中央一號文件重申發改委2017年確立的「到2020年確保建成8億畝高標準農田」，[2]並強調嚴守18億畝耕地紅線，顯示糧安工作之重要。再者，在中美貿易爭端，中國將購買大豆作為與美斡旋的戰略手段之際，2019年一號文件首次提到推動大豆振興計畫與奶業振興計畫，顯見中共中央冀望發展農業的自給自足，或與提升國際貿易談判籌碼有關，此點亦受國際相關產業的持續關切。最後，一號文件視農村土地制度改革是刺激經濟發展的重要環節，儘管堅持不走私有化，文件提到持續思考放寬農村宅基地有效利用，而承包制到期後延長30年不變，並要求加快修訂土地管理法與物權法以為符合當前農村土地利用現況。在經濟下行壓力大的情況下，中國政府思考適度放寬限制發展鄉村經濟作為推動中國經濟成長的另一股力量。
二、中共一號文件強調優先進行扶貧攻堅
2017年10月中共19大報告中，習近平提出實施「鄉村振興戰略」。在2018年2月5日發布的中央一號文件，即就實施鄉村振興戰略進行政策指導，其中提出「到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成」。2019年中央一號文件，則延續2018年文件就鄉村振興工作進一步闡明，例如重申精準扶貧、鄉村發展產業化、農村環境改善、糧食供給穩定以及土地制度改革等工作。不同的是，2019年一號文件將扶貧攻堅戰置於第一點，並確立「到2020年確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽」，以及要「及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成後的戰略思路」。相較於在2018年扶貧攻堅放在第8點來看，2019年扶貧是地方政府農村工作最主要任務，農業農村部部長韓長賦也強調扶貧為最重要工作。[3]
三、農村發展與社會穩定仍為中國地方政府硬指標
2019年中央一號文件揭櫫當前中共農村治理工作的「硬任務」，除了前述的扶貧，還包含了以下幾點。首先是農業產業化，用以解決人口外移導致空心村現象。改革開放後，大量農民進城打工，到了2012年時，中國的城市人口首次超越農村人口。[4]農村人口外移嚴重導致空心村問題，此外，中國民政部2018年資料估計0至17歲農村留守兒童有697萬多人，導致許多教養與社會問題。2019年一號文件中提到要由政府提供資金，協助農村產業做大，並結合「互聯網+」，推動電商發展，引領農民回鄉發展。第二點為農村環境優化，一號文件強調要解決農村基礎設施不足的問題，包含了要完善建設供水、道路、以及電氣化等公共設施。第三點則強調確保農村社會穩定，目前農民因失地上訪或抗爭等層出不窮，文件指出確保黨領導農村集體組織發展。2019年一號文件比2018年更聚焦在宣傳與管控兩部分，例如2019年不提「深化村民自治實踐」，而是著重做好政治宣傳與農民思想工作，同時再次提及推廣「雪亮工程」 與「楓橋經驗」，藉由民眾相互監督的策略，達到社會維穩的目標。以上可見，農村經濟發展與社會穩定，是地方政府工作的硬指標。
參、趨勢研判
一、物權法與土地管理法將加速修訂
2019年一號文件推動農地承包制延期以及宅基地多元利用，然而目前中共中央鼓勵的三權分置（所有權、承包權、經營權）相關法規仍未有明確規定，導致推動相關措施缺乏法源依據。因此，文件中也提到要儘速修訂土地管理法以及物權法，[5]增加農村土地的流轉與利用。2018年12月，《土地管理法修正案（草案）》起草完成，並提請審議，物權法則修訂時程尚未明確。2019年3月召開的兩會新聞發布會稱將修正農村土地承包法，以法律形式確認「所有權、承包權、經營權」三權分置，預判土地管理法與物權法兩法隨後將加速修訂完成。
二、新一批的紅色農村企業家或將出現
自1978年改革開放以來，如何治理農村一直是中國共產黨的挑戰。早期通過選舉與村民自治來彌補改革初期農村缺乏基層官員，導致共產黨權力在農村基層弱化的問題。然而隨著經濟發展，村官逐漸被地方勢力把持，造成了宗族黑道治理的亂象。根據中共中央一號文件的改革目標，除了要剷除地方惡勢力，同時要以國家財政資源推動農業產業化，以及扶持農民企業家。改革初期鄉鎮企業的蓬勃發展導致了一批以地方政府辦企業的官員企業家，此次中國共產黨大力推動農業產業化，或將產生新一批與共產黨關係密切的紅色農民企業家。
三、黨對農村管控持續強化
近年來中國共產黨對於農村管控力度加大。「雪亮工程」在農村各個角落架設監視器，並以「共享」精神，讓居民可以協助監視地方動態，「大喇叭工程」則在農村廣設大喇叭，扮演黨的喉舌，負責思想宣傳，在基層黨組織，則全面推行黨任命的村黨支部書記通過法定程序擔任民選的村委主任，讓兩委不偏離中國共產黨的掌控。2019年一號文件也重申雪亮工程、思想宣傳以及黨組織之重要性，可見中國共產黨對於農村的維穩管控將持續增強。
附表、習近平上台後歷次中央一號文件
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文件日期 |
一號文件名稱 |
重要內容 |
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2013年 1月31日 |
《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》 |
加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力。加大農村改革力度、政策扶持力度、科技驅動力度 |
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2014年 1月19日 |
《中共中央國務院關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》 |
全面深化農村改革，激發農村經濟社會活力；鼓勵探索創新；因地制宜、循序漸進；城鄉統籌規劃發展 |
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2015年 2月1日 |
《中共中央國務院關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》 |
繼續全面深化農村改革，推進農村法治建設，推動新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，提高糧食生產與農民收入 |
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2016年 1月27日 |
《中共中央國務院關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》 |
厚植農業農村發展優勢，加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，保持農業穩定發展和農民持續增收 |
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2017年 2月5日 |
《中共中央國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》 |
推進農業供給側結構性改革，確保糧食安全，增加農民收入、保障有效供給，提高農業供給質量與探索體制改革和機制創新 |
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2018年 1月2日 |
《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》 |
實施鄉村振興計畫，統籌推進農村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設；重視糧食安全與農村發展 |
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2019年 1月3日 |
《中共中央國務院關於堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見》 |
強調實施鄉村振興計畫，著重糧食安全與確保耕地、農村產業化、土地制度改革 |
資料來源：曾偉峯整理自公開資訊。
[1] 〈中共中央 國務院關於堅持農業農村優先發展做好「三農」工作的若干意見〉，《新華網》，2019年2月19日，http://www.xinhuanet.com/2019-02/19/c_1210063174.htm。
[2] 根據中國《高標準農田建設通則》定義，高標準農田係指土地平整、集中連片、設施完善、農電配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產，劃定為永久基本農田的耕地。類似我國的特定農業區，或是國土計畫中的第一類農業區。“China to expand agriculture reforms to bolster rural economy,” Reuters, February 19, 2019, https://www.reuters.com/article/us-china-policy-agriculture/china-to-expand-agriculture-reforms-to-bolster-rural-economy-idUSKCN1Q81WS
[3] 〈集中力量攻堅「三農」硬任務—中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦解讀2019年中央一號文件精神〉，《新華網》，2019年2月20日，http://www.xinhuanet.com/2019-02/20/c_1210064183.htm。
[4] 2012年中國城鎮人口為6億9千萬，占中國13億總人口的51.27%，農村人口為6億5千6百萬，城鎮人口首次超越農村人口。請參閱〈中國城市人口首次超過農村人口〉，《BBC中文網》，2012年1月17日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese_news/2012/01/120117_china_urban。
[5] 目前物權法只確認了所有權和承包權，沒有對可以規模流轉的經營權作出規定。〈十三屆全國人大二次會議舉行新聞發佈會加快制定擴大高水準開放急需的法律〉，《人民法院報》，2019年3月5日，http://www.rmfyb.com/paper/html/2019-03/05/content_152584.htm?div=-1。