國艦國造的經濟與就業效益評估
2019.03.08
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壹、新聞重點
台船董事長鄭文隆2019年2月24日出席「本土供應商聯盟」時表示，執行潛艦國造原型艦和新一代飛彈巡防艦等建案，估計國艦國造未來20年預算將達5,000億元台幣，自2019年起進入高峰，並延續到2025年，每年創造約新台幣180億元到340億元產值，年度就業人數介於5,100人到9,400人，全壽期間每年維修創造產值約45億元到71億元，全壽期每年維修創造就業人數約1,253人到1,950人。[1]
貳、安全意涵
一、主要國家結合國防自主與經濟
依照歐洲議會至2014年的統計，歐洲國防產業貢獻973億歐元產值（相當該年匯率3兆7,265億台幣）、50萬個工作機會以及120萬個間接工作機會，是歐洲經濟的重要支柱。英國防部2018年11月22日宣布26型巡防艦開工，強調結合全英國數百名菁英專家，來自英國南北各地，同時創造數千家企業參與機會，整合科技發展及工業生產效能的共同努力成果。同時，在實質的經濟產值數額，每年可為約克夏（Yorkshire）、韓柏（Humber）等地方城市創造2.3億鎊的經濟效益。《防衛新聞》（Defense News）2018年8月8日的文章也指出英國近年的對外軍售逐步增加，2016年為59億英鎊（2,394億台幣）、2017年則為90億英鎊（3,652億台幣），增幅達53%，已成為全球第二大軍備出口國。澳洲於2019年2月11日與法國海軍集團（Naval Group）簽約，將協助澳洲建造12艘「短鰭梭魚級」（Shortfin Barracuda Class）大型遠洋柴電潛艦並且負責其維修與保養，價值500億美元（1兆1,500億台幣）並將在南澳建造。[2]此皆印證國防自主整合經濟發展的重要性。
二、戰備投資的經濟乘數效果
軍用裝備的國造，對於一國內部經濟亦可產生助益，主要來自經濟的「乘數效益」以及就業機會的創造，此二者就如同前述的公共工程的投資效果一般，政府投資1單位，則預期在後續的經濟活動中可創造大於1單位的效益。對於軍用裝備建造的經濟效益而言，包含就業在內所能創造的經濟乘數效果，依照各國的長年研究顯示，一般軍艦建造之乘數效益介於1.5至1.9倍之間。瑞典則為最佳案例，該國於1982- 2007年間發展JAS- 39「獅鷲」（Gripen） 戰機，以2007年幣值列計共投入770億瑞典克朗（該年匯率約2兆3,770億台幣），而此一期間所產生的經濟效益則估計為3,500億克朗（相當10兆6,610億台幣)，[3]經濟的倍增效果達4.48倍。主因為產業關聯效果的最佳化。
三、創造國內就業效益
澳洲「防空驅逐艦聯盟」（Air Warfare Destroyer Alliance）統計，「荷巴特級」（Hobart Class）驅逐艦在建造前的準備期間，在澳洲各城市如阿德雷德、雪梨等地便已有2,500個工作機會，其主要工作內容為研發、設計、管理、採購、物流等。澳洲亦以350億澳幣建造9艘「獵人級」（Hunter Class）巡防艦，為澳洲造船聯盟（Shipbuilder Union）創造5,000個直接工作機會，以及1萬個產業鏈的間接工作機會。再以澳洲新的潛艦建造計畫為例，澳洲國防部在規劃初期便提出《澳洲自建潛艦的經濟效應》（Building Submarines in Australia- Aspect of Economic Impact），指出澳洲新潛艦的勞力結構，白領職務將占總數的75%，相對的舊型「柯林斯級」（Collins Class）潛艦建造時則為55%。而美國的「派里級」（Perry Class）巡防艦依照統計，建造期間船廠的人力需求為3,600人，其中550人為間接人力，占15.2％。[4]這些皆為軍艦建造對就業之貢獻。
參、趨勢研判
一、國艦國造的就業與產值規模可觀
依照產業研究用於分析與預測的類比法（analogy method），並參照他國船廠實際經驗，以及相關研究諸如《改善水面艦採購之選項評估》（Assessment of Options for Enhancing Surface Ship Acquisition）指出建造3,000噸級巡防艦以上的艦艇，船廠每年便需維持3,000-4,000人力。對照我國規劃未來15年新興海軍兵力，計有潛艦、新一代主戰艦、飛彈巡防艦、新型獵雷艦、高效能艦艇後續量產、救難艦、海洋測量艦、新型兩棲船塢運輸艦、兩棲直升機船塢運輸艦等型艦艇之兵力需求，若能按照完整計畫建造，參酌他國經驗換算，全期可產生約 1萬至1萬2千人的工作機會，包括直接就業（船廠）、與間接就業（供應商）。而在經濟產值部分，若依照目前預估之投入為5千億規模，則至少可產生1.2兆元的產值。
二、政策穩定度將是關鍵變數
造船業主要的風險來自於所謂的「死亡谷」（valley of death），特別是指軍艦在專案建造開始後至結束時，卻沒有新的建造計畫。[5]此一情況會造成船廠產能的青黃不接，特別是為了每一級別的軍艦所需投入的機具、特殊設備與工具、設計研發等成本，所培養的人員也將流失，造成經驗無法累積，降低溢出效果。
三、私部門治理決定溢出效果
軍備國造的產值貢獻，差異除了武器裝備、計畫管理技巧的不同外，更關鍵的是能否產生「溢出效果」（spill- over）、以及「新創效果」（spill- off），也就是私部門企業的治理與經營。使其投入的成本不只在產品生產過程的產生經濟活動的產值，更在於其研發技術可以轉用於新領域或創造出新的公司，從而擴大原始投資的總體效益。
[1] 韋樞，〈潛艦估2024年下水鄭文隆：盼重視軍規認證〉，《中央社》，2019年2月25日，https://money.udn.com/money/story/5612/3664378。
[2] 蔡榮峰，〈澳洲「未來潛艦計畫」爭議評析〉，《國防安全週報》，第28期，2018年12月28日，頁32。
[3] Gunnar Eliasson, “Public Procurement as Innovation Policy ‐ The Case of the Swedish Multipurpose Combat Aircraft Gripen,” paper presented to the 15th International Joseph A. Schumpeter Conference, Jena, Germany, July 27‐ 30th, 2014, pp. 2‐3.
[4] Edward M. Kaitz & Associates Inc., Building Vessels: A handbook of Shipyard Costs (Washington D. C.: EMK, March 1980), p. 5.
[5] John Birkler, et al., Australia’s Naval Shipbuilding Enterprise Preparing for the 21st Century (Santa Monica: RAND Corporation, 2015), p. 149.