「川金二會」破局的決策思維分析
2019.03.08
瀏覽數
112
壹、新聞重點
美國總統川普（Donald Trump）和北韓領導人金正恩（Kim Jong-un）於2019年2月27日在越南河內二度會面，雙方原訂28日繼續就北韓無核化與經濟等重要議題進行討論，未料白宮發言人桑德斯（Sarah Sanders）2月28日臨時向媒體宣布取消工作午宴，縮短協商議程。川普28日下午召開記者會，歸咎無法達成協議之原因在於北韓要求完全解除制裁。北韓外長李勇浩（Ri Yong-ho）3月1日凌晨舉行記者會，澄清平壤僅希望解除2016~2017年聯合國5項妨礙民生經濟的制裁措施，並強調北韓為減少美國的不信任感，原有意以書面形式承諾永遠停止核試和飛彈試射，但美國堅持平壤須在關閉寧邊核設施外，再追加要求凍結美國情報單位掌握到的北韓其他核子設施，無法取得共識，導致原計畫簽署之《河內宣言》無疾而終。[1]
貳、安全意涵
一、金正恩挑戰美國CVID原則未果
川金二會前美國多次強調北韓必須依據「全面、可查核、無可逆轉、銷毀」（Complete, Verifiable, and Irreversible Dismantlement, CVID）的「無核化」（Denuclearization）原則。2019年1月19日，川普宣布將在2月底舉行川金二會，北韓方面可能研判此乃金正恩新年演說奏效（提出包括拆除核試場和飛彈試驗場，並宣稱不再製造、不再試驗、不再使用與不再擴散核武等說法）。川金二會前，美方也多次表示對北韓完成「無核化」沒有時間限制，也不急於達成協議，但願考慮緩解制裁，並幫助北韓改善經濟。加上川普近期因「通俄門」與緊急命令上在眾議院受挫等因素，都可能是金正恩此行展現樂觀態度的原因。會前雙方幕僚進行多次會談，協商原計劃簽署《河內宣言》的內容，加上會後北韓外長李勇浩記者會的說法，北韓願意以書面形式承諾永遠停止核試和飛彈試射，以換取美方解除部分民生制裁，顯示北韓雖有意非核化，但要求採取「分階段同步措施」，惟遭美方拒絕。
二、川普審酌國內情勢決定不簽署協議
川金二會前，2月26日，民主黨籍眾院外交委員會主席恩格爾（Eliot Engel）要求川普必須向國會完整說明「川金二會」內容，強調除非川普能掌握北韓無核化進程已有實質進展，否則國會絕不會同意解除制裁。2月27日，川普「通俄門」調查事件升高，川普前私人律師科恩（Michael D. Cohen）在眾議院做出不利川普的證詞，美墨築牆計畫亦在眾議院受挫。2月28日，川普與國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）在川金二會後的記者會指出，金正恩在會談中表示，北韓已停止核試與飛彈試射、拆除豐溪里核子設施與東倉里飛彈發動機試驗場，並願拆除寧邊核設施，希望換取美方解除制裁。但金正恩所提不符美國認定的全面無核化，且美國情資掌握北韓尚有其他隱匿的核設施及飛彈武器系統。在這些情況下，若川普與金正恩簽署協議內容不符期待，將難以對國會有所交代。川普乃做出「沒有協議」比簽署「不適當」的協議來得更好（no deal is better than a bad deal）的理性決策，並以破局壓迫北韓做出更多讓步。
參、趨勢研判
一、川金不排除再會並透過幕僚繼續磋商
此次會談雖以破局收場，川普與金正恩並未針鋒相對或交惡。白宮28日下午發出聲明，期待未來繼續進行會談。3月2日《韓聯社》（Yonhap News Agency）報導，美國代理國防部長夏納翰（Patrick Shanahan）與南韓國防部長鄭景斗（Jeong Kyeong-doo）通電話後決定，自2019年起停止「關鍵決斷」（Key Resolve）和「鷂鷹」（Foal Eagle）的大型聯合軍演，對北韓釋出善意。雖然3月5日以來，美韓情報單位先後指出，北韓寧邊核設施與東倉里飛彈發射場都有恢復運作跡象，美國國務院已與平壤確認細節，但川普僅表示「有些失望」，並未改變基本立場。未來北韓如能信守承諾，不再進行核試與飛彈試射，美朝可望持續透過幕僚磋商，討論落實無核化和解除制裁的具體方案，川金仍有可能再度會面。
二、「無核化」僵局可能製造韓、俄、中涉入的空間
川金二會破局直接衝擊文在寅穿梭外交的溝通者角色，其兩韓和解政策立場在國內將受到考驗；金正恩能否在2019年內回訪首爾，也是檢驗兩韓和解進程的重要指標。面對此一局勢，文在寅拋出美國與南、北韓召開三邊會談的倡議，但成功的可能性不高。3月4日，俄羅斯《塔斯社》（TASS）報導，克里姆林宮發言人佩斯科夫（Dmitry Peskov）證實金正恩將出訪俄羅斯，並將於近期發布雙方會面的日期與地點。[2]川金二會於2月28日破局後，北韓副外長李吉成（Ri Kil-song）即應邀訪中，會晤中國外長王毅，顯示中朝仍維持密切關係。[3]若無核化僵局持續，不排除由川普主導的美朝雙邊會談模式，可能朝多邊方向發展。
[1] “Statement from the Press Secretary Regarding the Hanoi Summit,” U.S. Embassy & Consulates in China, February 28, 2019, https://china.usembassy-china.org.cn/statement-from-the-press-secretary-regarding-the-hanoi-summit/; “Remarks by President Trump in Press Conference, Hanoi, Vietnam,” The White House, February 28, 2019, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-press-conference-hanoi-vietnam/; Ju-min Park and James Pearson, “North Korea offered realistic proposal but United States asked for more: foreign minister,” Reuters, March 1, 2019, https://www.reuters.com/article/us-northkorea-usa-foreignminister/north-korea-offered-realistic-prop osal-but-united-states-asked-for-more-foreign-minister-idUSKCN1QH2EL
[2] Polina Nikolskaya, “Exclusive: Despite sanctions, Russian tanker supplied fuel to North Korean ship-crew members,” Reuters, February 26, 2019, https://www.reuters.com/article/us-northkorea-sanctions-russia-exclusive/exclusive-despite-sanctions-russian-tanker-supplied-fuel-to-north-korean-ship-crew-members-idUSKCN1QF0XX; “Kremlin hopes date of North Korean leader’s visit to Russia will be confirmed soon,” TASS, March 4, 2019, http://tass.com/politics/1047297
[3] 「王毅會見朝鮮外務省副相李吉成」，中華人民共和國外交部，2019年2月28日，http://atcmxl.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1641828.shtml。