第38期
壹、新聞重點
第十三屆中國人民政治協商會議（以下簡稱全國政協）二次會議與全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）二次會議相繼於2019年3月3日與3月5日開幕。全國人大開幕當天，由國務院總理公布的《政府工作報告》是為觀察中國未來一年政策走向的重點。2019年李克強所提出的國務院《政府工作報告》分為三個部分：2018年工作回顧、2019年經濟社會發展總體要求和政策取向、2019年政府工作任務。[1]
貳、安全意涵
2019年《政府工作報告》以「防範風險」為基調，認為對內經濟發展的前景並不樂觀，2019年國民生產總值的成長率循2016年區間式設定的方式，且再度下修至6%~6.5%；對外則有因美中貿易摩擦所造成不利於中方的國際局勢。關於2018年、2019年國務院《政府工作報告》中經濟政策相異的內容如附表1。
李克強在2019年《政府工作報告》指出中國目前「經濟運行穩中有變，變中有憂」，多次提及「風險」、「困難/問題」、「改革」，其中「風險」共出現24次、「困難/問題」兩個詞語共出現50次、「改革」則多達105次。「風險」、「困難/問題」、「改革」在2019年《政府工作報告》所指涉的內涵整理如附表2所示。本文就中國如何應對內、外部風險的分析如下。
一、持續以「穩增長」、「防風險」與「促改革」為2019年施政主軸
在中國的政策脈絡下，「穩增長」跟「防風險」是一組平行的政策，彼此的政策目標要互相「平衡」，意即「穩增長」不是「防風險」的手段，而是平行的政策目標。如何平衡「穩增長」、「防風險」保持經濟成長以維持社會穩定是中共施政的核心目標。中國官方不管是何種景氣循環，均試圖要將國內生產總值的增長率控制在一個合理的區間，不能讓經濟運行滑出這個設定的區間。為確保「穩增長」，將繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策；同時為「防風險」，則堅持結構性「去槓桿」，防範金融風險；處理地方政府債務風險；改革房地產市場調控機制等。值得注意的是，李克強特別點出「穩增長」首要是為「保就業」，並首次將就業優先政策置於宏觀政策層面，顯示當前中國就業形勢可能並不樂觀，或將提高政治與社會風險。自2018年11月16日國務院下發《國務院關於做好當前和今後一個時期促進就業工作的若干意見》，以及《財新網》「秒刪」2018年11月28日發表的〈就業寒冬來臨202萬條招聘廣告消失了〉一文可知，就業問題已觸動中國官方敏感的神經。
另一方面「促改革」則延續《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（以下簡稱「十三五」規劃綱要）的路線，堅持習近平經濟學「供給側（supply side）結構性改革」，強調減少政府對資源的直接配置，並發揮市場主體的作用。2019年將延續「供給側結構性改革」的路線，在施政上李克強預計側重於擴大「減稅降費」的規模，共計達新台幣9.2兆元；推動國資國企改革，處理「殭屍企業」與「去產能」；進一步開放市場與「簡政放權」，但加強依法監管，打造「法治化」、「國際化」、「便利化」的經營環境。
二、隱晦承認美中貿易摩擦升高中國的外部風險
李克強2019年《政府工作報告》點出中共第五代領導人正面臨國際上的壓力，包括「保護主義」、「單邊主義加劇」、「不穩定不確定因素明顯增加」、「外部輸入性風險上升」；「在國際形勢複雜多變的背景下，我們要保持戰略定力，按確定的目標和部署推進工作，更好利用國際國內兩個市場兩種資源，敢於應對挑戰，善於化危為機，牢牢把握發展主動權」。值得注意的是，李克強的用字遣詞多所節制，即使不避諱國際情勢複雜等「外部風險」等問題對中國的影響，卻只將美中貿易爭端視作外部環境的一環，試圖淡化對美國的針對性。2019年兩會期間正值美中貿易談判關鍵，《政府工作報告》亦不再提「中國製造2025」、「科技創新2030」等用語，而以堅持創新為目標推動產業升級、新興產業發展與強化對科技研發帶過，試圖淡化中美緊張關係，未若過往以操弄國內民族主義的方式回應國際爭端。[2]
參、趨勢研判
一、成效有限的「供給側結構性改革」
2016年的「十三五」規劃綱要是習近平首次主導的經濟規劃，文件內容的核心在於推動「供給側結構性改革」。習近平的「供給側結構性改革」脫胎於1980年代以雷根經濟學為首的新自由主義傳統，其側重於減稅、「簡政放權」（去管制）與化解產能過剩，並以此為政策基礎推動國企改革、抑制政府採取寬鬆貨幣政策與國內短期投資饑渴的衝動。
然而，2019年《政府工作報告》裡的「硬指標」除經濟成長率外又新增就業率，但「供給側結構性改革」將會涉及調整中國經濟結構與官方慣用的政策工具，中國一旦啟動如前述的政策調整，將無可避免地造成失業率攀升（國企下崗工人）與經濟下滑。如此一來，「穩增長」、「穩就業」將會與「供給側結構性改革」的政策目標相互矛盾，故不同政策目標間如何平衡仍待觀察。綜觀2019年《政府工作報告》，「供給側結構性改革」的看點在於啟動比2018年更大規模的減稅與降低企業社會保險繳費負擔，經濟結構調整與化解產能過剩的問題將持續擱置。因李克強雖說「不搞大水漫灌式的強刺激」，但仍預計使用諸如提高赤字率、提升中央對地方的轉移支付率、持續發行地方政府置換債券、運用存款準備率與調節利率等政策工具擴大金融機構的信貸規模等「積極的」財政與金融政策。
二、中國以《外商投資法（草案）》回應市場公平競爭的承諾待觀察
美中貿易摩擦源自於2017年8月14日美國總統川普（Donald Trump）於白宮簽署《備忘錄》，要求美國貿易代表署（United States Trade Representative, USTR）評估是否針對中國啟動「301調查」（Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974）。川普在《備忘錄》中指出，「中國透過與智慧財產權、科技與創新等相關法律、政策與實務上的作為，要求美商轉移技術給中國企業，而此舉將造成美方經濟利益受損」。[3]美國對中國商品貿易入超的情況請見附圖。美國貿易代表署旋即在2017年8月18日發起對中的「301調查」。2018年3月22日川普政府宣布對中500億美元的商品加徵關稅，美中雙方的貿易爭端升溫。2018年12月1日「川習會」，美方暫緩原訂在2019年1月1日再度提高課徵中國商品關稅的計畫，設下90天的「休兵期」，並進入新一輪的貿易談判。
在兵臨城下之際，中國官方以迅速審議《外商投資法（草案）》（以下簡稱《草案》）回應美方對於智慧財產權與技術移轉的指控，[4]顯示中國官方對通過該部法律的迫切性。2019年3月8日由全國人大副委員長王晨代表全國人大常委會提交關於《草案》的說明中，指出中國為促進社會主義市場經濟發展與完善外商投資的制度設計，《草案》的立法精神著眼於促進公平競爭與內外資適用統一規則。《草案》第三章投資保護中即載明關於遏止技術轉移與保護智慧財產權的規定。美中貿易摩擦發展至今，美方最關注的焦點是雙方如何協商並制定一套監督中國是否落實貿易協議的機制，以此確保中國的承諾「可信」。因此，《草案》或有中國希望透過國內立法的方式換取美方在建立監督機制的協商過程中讓步的空間。
然由於以下三點原因，中國以《草案》促進市場公平競爭的承諾仍有待持續觀察。第一，《草案》第三章投資保護的條文過於簡略，僅指出政策方向，缺乏明確的懲罰條款而留下運作法律的空間，將產生宣示性意味大於實質的疑慮。第二，雖禁止行政機關與公職人員不得利用行政手段強制技術轉移，但中國的行政部門能達到技術移轉的方式不僅是施加行政手段而已。第三，《草案》規定技術轉移需經由投資方基於自願協議與商業規則，但因此則可能留下一個制度漏洞，無法防堵行政機關以外的行動者提出技術移轉的要求。[5]
附表1、2018年與2019年《政府工作報告》之比較
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2018
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2019
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經濟政策
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l 經濟成長率：6.5%。
l 推動高質量發展，堅持質量第一、效益優先、促進結構升級，實現經濟平穩增長與質量效益提高。
l 加大改革開放力度。
l 抓好決勝全面建成小康社會的「三大攻堅戰」。
l 加快建設創新型國家，把握世界新一輪科技革命和產業變革。
l 深化基礎性關鍵領域改革。
l 擴大消費和投資，推動形成全面開放新格局，推進「一帶一路」與外商投資穩定成長，加強與國際經貿制度對接，建設國際一流經營環境。
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l 經濟成長率：6%~6.5%。
l 「穩增長」的目標是「保就業」。
l 持續堅持「供給測結構性改革」，在改革的辦法上，更多地運用市場化、法治化的手段，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平。
l 平衡「穩增長」與「防風險」的關係，防控風險要把握好節奏，防止緊縮效應，避免經濟運行滑出合理區間；但也不能採短期強刺激政策，產生新的風險。
l 長期積累的風險隱患必須化解，避免系統性、區域性風險。
l 完善經營環境，堅持創新引領發展，並釋放內需市場活力，加快市場對外開放的程度。
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財政政策
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l 積極的財政取向不變：赤字率按2.6%安排，財政赤字2.38萬億人民幣（約11兆新台幣），相較2017年赤字率調低0.4%，因經濟穩中向好，財政增收。
l 財政支出：21萬億人民幣（約96.6兆新台幣）。
l 改革增值稅，擴大小微企業減半徵收所得稅的範圍；提高企業新購入儀器設備稅前扣除上限；實施企業境外所得稅抵免政策，擴大物流企業倉儲用地稅收優惠範圍，促進實體經濟升級。
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l 積極的財政政策：赤字率按2.8%安排，財政赤字達2.76萬億人民幣（約12.7兆新台幣），比2018年增加0.2%，適度調高赤字率以因應未來可能出現的風險。
l 財政支出：23萬億人民幣（約106兆新台幣）。
l 實施更大規模減稅，同時進行惠普性減稅與結構性減稅，並深化增值稅改革，以「激活」市場活力。要讓市場有感，特別是「小微企業」。
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金融政策
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l 穩健的貨幣政策，維護合理的流動性，提高股權融資比重，引導資金投向「小微企業」、「三農」和貧困地區，服務實體經濟。
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l 穩健的貨幣政策，廣義貨幣M2與社會融資規模增速要與國內經濟成長率相匹配，以滿足經濟運行的合理區間。
l 運用多種貨幣政策工具，運用多種貨幣政策工具，保持合理的貨幣流動性，有效緩解民營和「小微企業」的融資問題，並防範金融風險。
l 保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。
l 堅持「結構去槓桿」；防範金融市場波動；穩妥處理地方債，防控輸入性風險。
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資料來源：梁書瑗整理自2018年與2019年中國國務院《政府工作報告》。
附表2、2019年《政府工作報告》關鍵字的內涵
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詞語
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主題
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指涉的內涵
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風險
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防堵風險
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l 外部輸入性風險、金融風險、地方債務輸入性風險、長期積累的風險、系統性與地域性風險、新的風險隱患、國家面臨到的風險、今後可能出現的風險等。
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困難/問題
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政策上實施困難的領域
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l 融資難：民營企業、「小微企業」。
l 其他困難之處：脫貧攻堅、核心技術的突破、反腐敗、減稅降費、開源節流。
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改革
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須改革的政策領域
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l 經濟與產業：國企、市場化與市場「放管服」、創新科技的研發與產業化應用機制、金融支持機制、自貿區試驗、文化產業。
l 財政：財稅、降低涉企收費、收費公路制度、養老保險。
l 科技：科學研究項目經費、科技體制改革。
l 區域平衡：加大革命老區與民族地區支持、振興東北、促進中部崛起、東部率先發展。
l 政府組織：政府機構、政府職能、行政執法、審查公平競爭與公正監管的制度。
l 其他：農業農村、生態環境、醫療、互聯網、技職院校、強軍。
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資料來源：梁書瑗整理自2019年中國國務院《政府工作報告》。
附圖、美對中商品貿易入超變動（2009-2018）
資料來源：“Trade in Goods with China,” United States Bureau of Census, https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html. 梁書瑗整理製圖。
[1] 〈（現場實錄）政府工作報告〉，《新華網》，2019年3月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/05/c_1124194454.htm。
[2] Hyunjoo Jin and Adam Jourdan, “Fears of Chinese backlash over missile defence hit South Korean firms,” Reuters, March 3, 2017, https://it.reuters.com/article/idUSKBN16A0O4; Ian Johnson and Thom Shanker, “Beijing Mixes Messages over Anti-Japan Protests,” New York Times, September 16, 2012, https://www.nytimes.com/2012/09/17/world/asia/anti-japanese-protests-over-disputed-islands-continue-in-china.html
[3] Office of the United States Trade Representative, “Findings of the Investigation into China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfers, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974,” March 22, 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/Section%20301%20FINAL.PDF, p. 4.
[4] 2018年12月23日《草案》於中國十三屆全國人大常委會第7次會議上提請第一次審議，2019年1月29日至30日全國人大常委會加開第8次會議二審《草案》，務求《草案》於2019年開春的兩會期間完成三審並通過。
[5] 〈2019中國兩會：圍繞《外商投資法》的幾大焦點〉，《BBC中文網》，2019年 3月 8日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-47483327。
