2019年1月2日，習近平於《告台灣同胞書》發表40周年紀念會發表演說，宣揚「一國兩制」，並提出對台「習五條」的論述。中國全國政協主席汪洋和總理李克強則分別在3月3日的全國政協十三屆二次會議以及3月5日的第十三屆全國人民代表大會第二次會議提出工作報告，呼應「習五條」的內容。蔡英文總統乃於3月11日召開國家安全會議，除致詞外並做出《因應及反制「一國兩制台灣方案」指導綱領》之裁示，列出包含兩岸、民主、經濟、外交、安全、國防、與社會七項綱領。總統府另公布〈當前兩岸情勢對國家安全之挑戰及整體因應作為〉報告，詳列中國推動「一國兩制」統一進程之策略及相關作為、北京統一台灣急迫感對國家安全的巨大挑戰、以及六項因應作為。[1]

中國推動「一國兩制」的方式除了不放棄使用武力的威脅外，亦透過各式影響行動（influence campaign）如錯誤訊息（misinformation）、假訊息（disinformation）、社會與學術的推廣、代理人、網軍、以及選舉的干預等方式。這些行動的共通之處，是利用民主國家法律體系的弱點或灰色地帶，也是中國「法律戰」的廣義運用。[2]爰此，法律的韌性（legal resilience）不僅受到威脅，也亟待強化。

韌性的核心意涵是「彈回」（bouncing back），亦即從不幸、逆境、不安、衝突、失敗等之回復與調適的能力。韌性的形式約有兩類：其一強調「均衡」，亦即系統受到干擾後，回復至原有的均衡狀態；其二則著重系統面對干擾仍能維持健全或茁壯的能力，包含自我組織、重組、與新的發展軌跡等。由是，法律的韌性亦有兩個面向，即法律秩序遭到違反與破壞後的抵抗與回復能力，以及使其他層面的社會生活因應與調適威脅的能力。[3]中國在這兩個面向皆對台灣構成威脅。

一、中國循既有體制顛覆法律秩序

中國利用台灣的體制進行影響、滲透與分化。例如中國對台灣的網路攻擊，使蔡英文總統在2018年11月8日兩艘派里級巡防艦的成軍典禮上，指陳台灣正面臨與過去不同的安全挑戰，「對岸透過新的科技、網路及新媒體，數以萬計的假訊息正滲入台灣的社會，持續的網路攻擊，不斷打擊政府和產業」。2018年11月24日地方公職人員選舉結果揭曉後，《華盛頓郵報》（Washington Post）於12月14日刊登評論文章，指稱相對於傳統的軍事攻擊，台灣正面臨廉價但更難應對的「混合戰」，亦即在武力威脅之外，北京以更細膩的手法，透過社群媒體、報紙與電視等營造一個誘使台灣民眾回歸「祖國」的氛圍。該文亦預期北京將試圖影響台灣在2020年的總統大選，由一個親北京的政黨與民進黨對決。[4]

這些事例因為低於武裝衝突門檻，難以由專司外部安全的軍隊因應；復因為這些行動未必違法，甚至可被稱為民眾的「自由」而處於台灣法律的灰色地帶，對主司內部安全的警政機構而言，即時的辨識與歸因亦相當困難。尤有甚者，在當前藍綠與統獨問題構成台灣主要結構性弱點的情況下，對相關威脅的警示難免陷入「人言言殊」或「公說公有理，婆說婆有理」的困境，甚至引起分化（排除異己）、歧視特定群體、與選舉操作等疑慮，而對中國有利。既有體制與秩序的穩定及公信力，乃逐步受到侵蝕。中國此一策略若未受到有力的嚇阻，將正當化中國的舉措，從而使之有更大的行動自由。

二、中國以創設法律的方式建構兩岸關係的現狀

除了顛覆外部法律秩序，中國亦透過「依法而治」（rule by law）的方式，透過法律的創設規範兩岸關係。2005年3月14日中國第十屆全國人民代表大會第三次會議通過《反分裂國家法》，其中第八條賦予自身「採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整」的權利。2018年2月28日，中國公布31項《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》（簡稱「對台31項措施」），分別提供台資企業與個人若干「同等待遇」之優惠手段；此舉（與後續之「台灣居民居住證」）不僅迴避與台灣政府的談判，也試圖直接將台灣企業與個人納為治理的對象。習近平於《告台灣同胞書》發表40周年紀念會的講話，亦宣示「推進兩岸經濟合作制度化」，主張「兩岸要應通盡通」。

法律在中國的兩岸政策扮演重要角色。首先，由於中國並無統治台灣的正當性基礎，中國在訴諸歷史、民族與文化等感性或主觀的因素之餘，也需透過法律的創設遮掩其對台主張的武斷與暴力性質。其次，法律規範社會生活中可被接受的行動範圍，中國《反國家分裂法》以及習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會主張兩岸政治分歧問題「不能一代一代傳下去」，一方面賦予自身對台行動的依據，也意在心理與政治層面恫嚇台灣。第三，中國種種「惠台」之舉，則旨在制度面消弭兩岸的差異，建構台灣屬於中國之社會事實。中國近年來藉由法律制度逐步壓縮香港的自由權與公民權，是台灣的借鑑。

一、民主國家以更嚴格的立法增進法律韌性

面對中國試圖以顛覆法律秩序的方式推進其「一國兩制」的議程，台灣僅能也應循民主程序因應，在法制層面上減少對手透過利用本國法律環境以實現其目標的可能性。就此而言，民主國家為因應俄羅斯或/與中國的威脅而加強立法，以求更清楚地界定情境與增進回應時效的相關做法，是成形中的趨勢。

澳洲於2018年6月通過《國家安全立法修正案（間諜活動及外國干預）法案》（National Security Legislation Amendment (Espionage and Foreign Interference) Bill 2018）與《外國影響力透明化法案》（Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018），禁止外國政治獻金、防止國外勢力介入內政，並擴大間諜罪的定義，相關做法也被新加坡引為模範。芬蘭則將「綜合安全」（comprehensive security）列為2017年《社會安全戰略》（Security Strategy for Society）的核心概念；在此概念下，修正《領土監控法案》（Territorial Surveillance Act）與刑法，使該國更能應對無法識別的外國武裝團體；修正《國家公務員法案》（State Civil Service Act）與《背景查核法案》（Act on Background Checks），讓該國人士在擔任公職或與社會重要功能有關的職位之前，或取得與國家安全、防衛與國際關係有關的訊息時，能更有效地受到查核；在總理辦公室下設立「政府情況中心」（Government Situation Centre），以確保各級決策者與領導人能在國安事件發生時，掌握精確的情資、分析報告與評估。[5]這些做法都是《因應及反制「一國兩制台灣方案」指導綱領》在「完善國安法制，健全兩岸交流秩序」可參酌之處。

相較之下，台灣法制自我修正的速度與幅度不足。中國解放軍前中校鎮小江來台發展迄今規模最大的共諜組織，但被捕後僅被判刑4年；外籍人士在台涉嫌拍攝軍事設施事件層出不窮，但通常僅能強制渠等刪除照片；中國影音串流平台（over-the-top, OTT）如愛奇藝、騰訊、優酷等，透過代理商而迴避經濟部投審會的審查等。這些事件（以及其他）顯示台灣相關法律與刑度實有盤點與檢討之必要，社會大眾亦須對相關行為的後果以及「自由」與「法治」的權衡有進一步的了解。

二、「以規則為基礎的國際秩序」成為國際合作的共識

中國以法律創設對其有利的社會事實之舉，不僅體現於兩岸關係，也展現在區域與國際事務上。例如中國一方面接受主權原則的普世性，並依此要求國際社會接受其對台灣與西藏議題的主張，另一方面在人權與民主等價值上，則強調因國情而可有不同意涵；美國自2018年3月起對中國發起數波的關稅貿易戰後，中國領導人不斷在國際場合宣稱服膺全球化、多邊主義與自由貿易的原則，但卻持續其補貼國企、強迫技術轉移、以及侵犯智慧財產權等被美國、日本與歐盟指為不公平貿易的舉措；在南海議題上，以推動《南海行為準則》的方式建構區域規範，卻不放棄「填海造陸」與「島礁軍事化」的進程。這些作為使既有的國際秩序產生歧義與混淆，且受影響的並非單一或個別國家，近期國際間乃漸強調以集體力量因應中國（以及俄羅斯）對國際秩序之威脅。

重建或回復「以規範為基礎的國際秩序」（rules-based international order）因此是民主國家的共識。美國、歐盟、日本、東協之重要文件或領袖的發言中，皆不乏對此一概念之強調；這也是《因應及反制「一國兩制台灣方案」指導綱領》在「爭取國際支持方面」的利基。惟「以規範為基礎的國際秩序」對於「規範」的意涵仍十分模糊，有待各方提出更明確的論述以形塑更具體的行動方案。