以國防實力捍衛台灣安全
2019.03.22
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壹、新聞重點
總統蔡英文於2019年3月11日召開第61次國家安全會議，提出《因應及反制中共「一國兩制台灣方案」指導綱領》，[1]該綱領涵蓋七項重點，概述如下：一、兩岸：堅持對等與民主的兩岸交往，反對中共對我國統戰滲透與內政干預。二、民主：推動兩岸關係條例修正案，完成民主法治防護工作，強化民主監督與防衛機制。三、經濟：協助台商回台投資，促進產業轉型升級，強化國際多邊布局。四、外交：在國際社會結合友我國家，反制中共消滅我國主權之行徑。五、安全：防制中共對我國進行輿論操弄、社會滲透、國防或產業機密竊取，以維護國家社會安全。六、國防：穩定增加國防預算、全面提升國軍戰力，以嚇阻中共對我之威脅。七、社會：全面加強社會溝通、凝聚人民對兩岸共識，團結一致捍衛主權。簡言之，該綱領雖論及七個層面，但焦點只有一個，就是要「捍衛」台灣主權與民主價值。
貳、安全意涵
習近平在2019年1月2日提出對台五原則（習五條），在這些原則中，重點就是「一個中國」原則，而「九二共識」或「一國兩制」就只是中共「促統」的手段與過程。中共對台總體戰略仍是繼續採取說服與脅迫的兩手戰略，加上仍不放棄武力犯台的前提下，我國對此必須在國防上加強因應。在這次我國政府提出的《因應及反制「一國兩制台灣方案」指導綱領》中，在國防層面強調：「增加國防預算」、「提升國軍戰力」與「嚇阻中共威脅」等三個重點，其對台灣國防安全重要意涵如下：
一、增加國防預算方面
中共全國人民代表大會於2019年3月5日召開，發表2019年預算報告，內容指出國防預算將上升7.5%，提升至1.19兆人民幣（約新台幣5.47兆）。[2]即使我國近3年，每年增加2%國防預算，也只有3,460億，僅僅是對岸的16分之1。由於中共軍費漲幅比其GDP成長率還要高，北京顯然在經濟成長趨緩的逆勢下，依然著重強化軍備。
嚴格來說，我國國防預算的編列，不應該受到兩岸關係發展的影響。面對中共長期的擴軍作為及對台的文攻武嚇，增加國防預算才是強化自我防衛決心的表徵。我國國防支出占GDP的比例與其他重要國家（以色列、新加坡、南韓、澳洲）相比仍是偏低（如附表），但從我國的「特別預算」角度，要增加國防經費仍有空間。我國目前國防預算成長目標是以前三年GDP成長幅度來增加軍事投資的幅度；換言之，我國國防預算成長幅度將不低於前三年GDP的平均成長幅度，增加國防預算是國軍「建軍」（打什麼，有什麼）與「備戰」（有什麼，打什麼）的重要關鍵。
國家安全本無價，國防投資就是維持國家安全必要付出的成本，研發和採購適合的武器裝備是提升國家安全的重要支出。唯有穩定地逐年提升國防預算，才有辦法支撐我國國防安全。面對中共武力威脅，我國應追求合理的國防，不應追求廉價的國防。
二、提升國軍戰力方面
面對中共軍事威脅，提升我國軍隊聯合戰力是必然的作法。目前我國的軍事戰略構想是「防衛固守、重層嚇阻」，其中「防衛固守」就是要「構築多層次防禦縱深」，而「重層嚇阻」就是要有實質的能力達成「拒敵於彼岸，擊敵於海上，毀敵於水際，殲敵於岸上」，而非僅達成「有效嚇阻」之目標。再者，我國應持續追求國防自主，推動整合國防資源，投資建軍備戰優先項目，組建機動性高、質量精實、高效能及高精準的打擊戰力。
為強化現階段的制空權與制海權，我國不僅要逐步將F-16A/B戰機升級為F-16V戰機，引進匿蹤技術與相位陣列雷達技術外，更要持續發展新式巡防艦、微型飛彈突擊艇、智慧水雷（或稱控制水雷）、武裝無人系統、精準飛彈系統（例如：強化「天弓」與「雄風」飛彈系統）等等。
儘管我國堅持防衛固守，強調備戰而不求戰，然而一旦中共侵台，我國除了要有堅強戰力抵禦中共飛彈的第一波飽和攻擊與第二波的登陸作戰外，更要確保能對敵方進行有效「反擊」的關鍵能力。此外，我國戰力還應該從「全民國防」來展現，並且要有能力防範中共對我國軍事機密的竊取。
三、嚇阻中共威脅方面
面對中共近年來的軍事擴張與對台威脅，我國要持續構思整體國防的「刺蝟戰略」（porcupine strategy），並提升「不對稱」作戰能力。[3]「刺蝟戰略」思維的核心在於「積極防禦、有效嚇阻」，在不得已發生軍事衝突時，可以增加我方增加生存時間。再者，我國要有「以小搏大」的決心，通過研發或採購輕量質精，且殺傷力強大的武器系統與裝備，以因應中共軍事壓力，並增加中共犯台企圖的戰略顧忌。
在強化軍武方面，除應持續發展空對地、空對海等飛彈系統外，我國更要發展機動性強大的空優戰機、反潛機、潛艇、微型飛彈突擊艇、陸基反坦克、反艦與防空飛彈、多管火箭，並且強化裝甲、反裝甲以及砲兵戰力等，以強化「刺蝟戰略」承受中共第一擊的能力。
然而，我國僅強化刺蝟型防禦能力是不夠的，我們還需要建構一套能快速反擊的「毒蠍戰略」（scorpion strategy）[4]與發展反制武器裝備系統。因為若中共對台採取封鎖並輔以飛彈精準打擊策略，則「刺蝟戰略」發揮效果有限，唯有鞏固與強化我軍的戰力防護與反擊能力，才可以直接癱瘓中共對台的軍事集結。台灣要有如毒蠍般的攻擊能力，才能對中共形成實質嚇阻之效果。目前，新加坡與以色列就是奉行「毒蠍戰略」的重要國家，我國在國防戰略上可以參考之。
參、趨勢研判
一、國防自主能力可望持續提升
由於我國每年編列的軍購預算相當高，對外的軍事採購包含武器系統、後勤保養與人員訓練等費用，但關鍵技術鮮少包含在軍購之內。如果能把部分預算挪來支持本土的國防相關產業（軍民合作與國軍自主研發），不但可以為台灣帶來正向的經濟發展效益，還能提升台灣軍事用品的自製能力，以及生產「軍民兩用」產品。若政府不支持自己的廠商，台灣所培養出來的航太人才與關鍵技術也留不住，科技產業永遠無法提升。因此，為了不再受限於他國的軍事科技或裝備供給，提升國防自主是我國國防發展重要方向，同時可以達成「以國防帶動經濟，以經濟支持國防」之目標。
二、國防產業發展可望持續落實
我國屬國防設備的進口國，需要的武裝設備，會受制於出售國的同意才能取得，實不利於長遠的國家安全。因此，我國朝向推動並發展本土國防產業，以及啟動「國艦（機）國造」計畫是必然趨勢，未來也就有可能縮短成軍的流程，而不必受制於他國的交艦（機）程序。若單就產業屬性來看，國防產業具有不易外移、可創造內部就業機會，以及提升國內科學研究水平等優勢。
值得注意的是，高科技性能的國防武器設備，需仰賴大規模的資金投入，其產製的成本在國內有限的需求下而回收不易，但若欲對外進行出口則涉及到國際政治問題，尤其以設備內若採用之關鍵零組件係購自於其他國家，則零件的再轉銷還需經原產國的同意才能進行。儘管如此，我國仍須克服困境，與其他國家軍工產業進行交流合作，以振興國防產業。
附表、台灣軍費支出占GDP％與其他國家的比較（2018）
|
國家 |
軍費支出 (US$ Bn.) |
GDP (US$ Bn.) |
軍費 / GDP (%) |
|
以色列 |
21.6 |
365.599 |
6.0% |
|
新加坡 |
14.76 |
346.621 |
4.3% |
|
南韓 |
39.2 |
1,655.61 |
2.4% |
|
澳洲 |
26.6 |
1,427.77 |
1.9% |
|
台灣 |
10.48 |
602.678 |
1.7% （2.16%）[5] |
|
日本 |
47.3 |
5,070.63 |
0.9% |
資料來源：黃恩浩整理自中華民國國防部、International Institute for Strategic Studies、International Monetary、The Military Balance 2019等公開資料。
[1] 〈總統召開國家安全會議確立中國「一國兩制台灣方案」因應方針與機制〉，中華民國總統府，2019年3月11日，https://www.president.gov.tw/NEWS/24140。
[2] Ryan Drillsma, “China to spend 1.19 trillion RMB on military in 2019,” Taiwan News, March 5, 2019, https://www.taiwannews.com.tw/en/news/3651265
[3] William S. Murray, “Revisiting Taiwan’s Defense Strategy,” Naval War College Review, Vol. 61, No. 3 (Summer 2008), pp. 2-27.
[4] 吳安家，〈台灣應學習星發展毒蠍政策〉，《自由時報》，1999年5月27日，第二版。吳安家博士（曾任陸委會副主委與政大國關中心副主任）是早期建議台灣應發展「毒蠍戰略」的學者之一，強調在面對中共的軍事威脅，我國應該以「攻勢」戰略代替「守勢」戰略。
[5] 西方對軍費與GDP比例之算法與台灣不同，數據僅供參考。此外，依據行政院主計總處的《中央政府總預算案總說明》，108年度國防經費編列3460億元，較去年增加183億元，成長率5.6%，占107年國內GDP的2.16%。