中國2019年軍事預算成長趨緩之觀察
2019.03.29
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壹、新聞重點
2019年中國「兩會」於3月15日落幕。據兩會期間官方公布的數據,2019年中國的國防預算為1.19兆元人民幣(約1776.1億美元)。相對2018年度的預算1.107兆元,增長率下降為7.5%,這雖仍高於官方預計的經濟成長率(6-6.5%),但若考慮通貨膨脹等因素,2019年的國防預算成長幅度將更小。
貳、安全意涵
一、支撐中國軍費高速增長的經濟條件不再
儘管對於中國下調軍事預算的動機有諸多揣測,包括北京希望藉此緩解外界對中國軍事擴張的疑慮,綜觀中國近期經濟數據與領導人的談話,美中貿易戰對中國經濟的嚴重衝擊,才是預算下調的主因。
美中貿易戰所造成的嚴峻情勢,包括2018年GDP成長率6.6%創下近30年來最低紀錄,並出現自1993年以來首次的全年度經常帳赤字的現象。讓北京對於中國的經濟體質評估,從「穩中求進、穩中向好」,一路降低標準到「變中有憂」,並引發經濟風險外溢到政治等其它領域的可能性。也因此,國務總理李克強從2019年初便不斷喊話,要求各級政府和部門削減支出,「牢固樹立過『緊日子』的思想」。[1] 此次兩會期間,習近平亦向解放軍和武警代表團強調,「各級要樹立過緊日子思想……發揚艱苦奮鬥優良作風,把錢用在刀刃上」。 [2]
然而,近年來中國軍事預算受限於總體經濟結構而下滑的情況,並非2019年才出現。自2005年以來,中國除了2010年之外,歷年國防預算皆以兩位數的幅度成長。直到2015年下半年爆發的人民幣崩盤與資金外逃潮,讓北京付出了約1兆美元外匯儲備及近2000億美債的代價,該年GDP成長率6.9%,則是創下25年來首度「破7」的紀錄。自2015年開始,中國的軍事預算便連年跌破雙位數(詳見圖1)。
貿易戰讓中國原先已出現問題的經濟結構雪上加霜。若雙方無法達成協議,25%的關稅將進一步重創中國的經濟。即便美中雙方達成貿易協議,中國必須進行結構調整,並向美國採購大量商品,代表中國對美享有的鉅額貿易順差將被迫縮減,進一步衝擊中國的GDP成長及外匯存底,連帶壓縮北京可以從經濟成長所擷取的軍事建設財源。

圖1、中國軍事預算年成長率(2005-2019)
資料來源:謝沛學整理自中國國務院《歷年政府工作報告》。
二、軍費成長減緩無助消除區域緊張
儘管解放軍的軍事預算成長率已連續4年跌至個位數,其官方公布的軍事支出占GDP比例亦長期維持在1.5%左右,遠低於美國、英國、俄羅斯等世界主要國家的2%~4%(詳見圖2),卻無助於緩解外界對中國軍事擴張與威脅的擔憂。畢竟從總體來看,中國軍費開支已經連續25年增長,成為僅次於美國的世界軍事支出第二高國家,超過日韓印度三國預算的總和。外界的擔憂更與中國領導人的意願有關。從歷史來看,要成為霸權,除了能力還必須有意願。二次大戰前的美國雖然在經濟上已經具備全球霸權能力,華盛頓卻因為孤立主義而無意將其轉換為軍事實力。習近平主政下的中國除了放棄過去的「韜光養晦」策略,並明確提出以「強軍夢」來實現「兩個百年」的「中華民族偉大復興」目標,要求「建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的強大軍隊」。南海人工島礁加速軍事化、吉布地海外軍事基地,以及首艘自製航艦即將正式服役等發展,都是2012年十八大以來習近平建軍意志的展現,帶有明顯挑戰現有美國霸權的修正主義傾向。
儘管承認經濟成長趨緩所帶來的困境,習近平在兩會期間,仍然要求解放軍「要站在實現中國夢強軍夢的高度,落實『十三五』規劃目標的如期完成」,並強調目標落實的「剛性約束」。 [3] 這代表雖然軍事預算投入增速減緩,但建立中國在亞太區域優勢力量的建軍目標並無改變。
與此同時,亞太區域主要國家則以提升軍備作為回應。以美國為例,川普(Donald Trump)為2019年提出7160億美元國防預算,並不諱言針對的目標便是中國。日本的防衛預算自2013年起已連續7年調升,2015年度起更是每年創新高。2019年度日本防衛預算達479億美元,增幅2%,再創新高。 [4] 印度2019年的國防預算首度超過3兆盧比,以因應鄰國中國和巴基斯坦的威脅。這些跡象顯示,趨緩的中國軍事預算對區域情勢的緩解並未有所幫助。

圖2、多國軍事預算占GDP比重(2000-2017)
資料來源:謝沛學整理自SIPRI Military Expenditure Database及中國《歷年政府工作報告》。
參、趨勢研判
一、人口老化將進一步限縮北京可用的國防資源
根據中國國家統計局於2019年2月28日發布最新統計,中國的勞動人口約10億左右,而60歲以上人口首次超過了0-15歲的人口,來到2.49億人。中國社科院2019年最新的調查報告更預估,最快在2027年中國便會出現人口負成長。 若此一老化速度不變,習近平於2017年十九大開幕所立下的實現基本現代化目標2035年期限到來時,中國的勞動人口將下降至9.2億左右,60歲以上人口將達4億;2050年的勞動人口將進一步下降至8.27億人,60歲以上的老年人口將達到4.87億人,占總人口數約35%。中國人大內務司法委員會委員鄭功成亦坦承中國人口老化速度之快,是在世界上是沒有過的現象。
由於中國過去軍事預算的高速增長得益於驚人的經濟成果,人口老化造成的勞動人口持續減少,對於面臨經濟轉型、社福壓力以及美國關稅打擊的壓力的中國經濟,無異是雪上加霜,將進一步限縮北京每年可動用的財源。此外,少子女化也將衝擊解放軍的兵力來源。
二、肅貪或成習近平未來對軍隊的工作重點
中國在軍事發展和國防建設上特別強調國防研究和工業生產相結合的「軍民融合」概念,作為總體經濟狀況下滑之際,籌措新財源的途徑。可能的作為包括持續推動符合條件的軍工企業上市,並增加武器出口等。姑且不論其成效,倘若「軍民融合」未來可為中國減輕發展軍備財務負擔,則在軍事採購和承包等方面,是否引發軍隊內部腐敗問題,是未來值得關注的焦點。習近平在兩會期間,對解放軍與武警的講話便特別強調,「要加大檢查督導力度…加強經費管理,加大紀檢、巡視、審計監督力度,從嚴查處不正之風和腐敗行為」,並要求「配合作好軍隊全面停止有償服務」的工作。肅貪除了一定程度上可以扼止資源浪費,在財源日趨吃緊之際顯得更為重要,如有必要,習近平亦可透過肅貪,打擊軍隊內部可能的反對勢力。
[1]〈李克強:為支持企業減負,各級政府要過緊日子〉,《人民網》,2019年3月5日,http://lianghui.people.com.cn/2019npc/BIG5/n1/2019/0305/c425476-30958487.html。
[2]〈用艱苦奮斗優良作風推動既定目標任務落實〉,《人民網》,2019年3月15日,http://military.people.com.cn/BIG5/n1/2019/0315/c1011-30977805.html。
[3]〈攻堅之年 習近平這樣談全軍「收官規劃」部署〉,《人民網》,2019年3月12日,http://cpc.people.com.cn/xuexi/BIG5/n1/2019/0312/c385474-30972696.html。
[4]〈前狼後虎 日本國防預算連7漲創新高〉,《中央廣播電台》,2018年12月21日,https://www.rti.org.tw/news/view/id/2005801。
[5]〈統計局:2018年末中國60歲以上人口首超15歲以下人口〉,《中新網》,2019年2月28日,http://www.chinanews.com/gn/2019/02-28/8767408.shtml;〈《人口與勞動綠皮書:中國人口與勞動問題報告No.19》發布〉,《中國社會科學網》,2019年1月4日,http://ex.cssn.cn/zx/bwyc/201901/t20190104_4806519.shtml。