美國印太戰略下台灣的角色
2019.03.29
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壹、新聞重點
2019年3月11至12日，年度區域宗教自由論壇「印太區域保衛宗教自由公民社會對話」在台北舉辦。美國無任所宗教自由大使布朗貝克（Sam Brownback）發表專題演講，十餘國80位貴賓與會。同日，我國外交部長吳釗燮應邀以〈台灣：美國在自由開放印太地區的恆久夥伴〉（Taiwan: An Enduring Partner with the US in the Free and Open Indo-Pacific）為題，在洛杉磯世界事務協會（Los Angeles World Affairs Council）發表演說。3月19日，美國在台協會（American Institute in Taiwan）台北辦事處處長酈英傑（Brent Christensen）與吳釗燮部長共同召開記者會，宣布台美成立「印太民主治理諮商」（Indo-Pacific Democratic Governance Consultation）對話機制，首次會議預計9月在台北召開。3月28日，蔡英文總統出訪南太平洋友邦「海洋民主之旅」過境美國夏威夷時，與華府智庫「傳統基金會」（The Heritage Foundation）視訊會議致詞也指出，台灣是美國及其他理念相近國家之理想夥伴，更願在確保未來印太之自由開放上善盡責任。 [1]
貳、安全意涵
2018年美國官員多次強調台灣是印太戰略（現多稱「自由與開放的印太」，Free and Open Indo-Pacific, FOIP）可信賴的夥伴；同年7月底，我外交部亞太司長葛葆萱表示，一段時間後將針對印太戰略提出我方論述。隨著美國國會通過多個友台法案、美國軍艦開始通過台海，美台合作似有強化趨勢，加上吳部長與蔡總統的演說，本文爰針對台灣在美國印太戰略下的角色，做初步分析。
一、美國逐步落實印太戰略三大支柱
2018年11月9日，美國副總統彭斯（Mike Pence）投書《華盛頓郵報》（Washington Post），闡述美國印太戰略要旨。文中提出印太戰略的三大支柱—繁榮、安全與良善治理（當時原文為「支持透明化、負責的政府、法治、保護人權及宗教自由」）。稍後，彭斯在2018年APEC企業領袖高峰會演說中宣布，將斥資4億美元推動「印太透明度倡議」（Indo-Pacific Transparency Initiative），提倡公民社會、法治及責任治理等理念。[2] 強調宗教自由的「印太區域保衛宗教自由公民社會對話」，也是印太戰略提倡良善治理的一環。
有關經濟支柱，除美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）2018年7月底宣布投入1.13億美元頭期款，支持數位經濟、能源和基礎設施外，《2018年善用投資促進發展法案》（The Better Utilization of Investments Leading to Development Act of 2018），也投入600億美元用於基礎建設融資與新興市場私人投資。安全支柱方面，則有蓬佩奧2018年8月初宣布提供給東南亞國家的3億美元安全合作基金。為確實執行印太安全戰略，美國國安會也首度創設大洋洲及印太安全主任（Director for Oceania and Indo-Pacific Security）一職，主任葛雷（Alexander Gray）於2019年2月底至3月初偕國安會亞洲事務資深主任博明（Matt Pottinger）訪問澳洲、紐西蘭、萬那杜與索羅門群島。
二、美方以行動證明台灣是印太戰略重要夥伴
繼2018年美國官員多次強調台灣是印太戰略可信賴的夥伴後，2019年美國開始以行動賦予台灣在印太戰略的角色。2月19日，蓬佩奧在密克羅尼西亞總統高峰會（Micronesia Presidents’ Summit）書面致詞中，罕見大篇幅提及台灣，稱台灣是可信賴的夥伴，並表示美國支持太平洋國家繼續支持台灣的決定。[3] 3月18日，美國駐巴布亞紐幾內亞大使館的臉書刊出兩張照片，顯示博明專程飛到索羅門群島與我外交次長徐斯儉會晤，並討論自由開放的印太議題。3月在台舉辦的「印太區域保衛宗教自由公民社會對話」及美台共建的「印太民主治理諮商」機制，賦予台灣在印太戰略更明確的角色。3月27日，蓬佩奧在眾議院聽證會中，更表示美國將以更多行動進一步執行《台灣旅行法》；同日美軍印太司令部司令戴維森（Philip Davidson）也在眾議院聽證會表示，有關美台軍事合作，印太司令部將聚焦於改善與台灣軍方的「聯合作業互通性」（joint interoperability），改善台灣軍方的訓練與準備，並支持台灣的軍事及專業發展。
參、趨勢研判
一、台灣將在良善治理方面扮演重要角色
此次吳釗燮部長在洛杉磯演講中，明確將台灣定位為美國在自由開放印太地區的恆久夥伴，並談到台灣在印太區域扮演的角色有三：（一）站在對抗威權主義大軍、意識形態戰爭的第一線，捍衛民主、自由、以規則為基礎的國際秩序及普世價值；（二）透過新南向政策與政府開發援助（Official Development Assistance, ODA），支持印太區域國家的基礎設施與各類發展；（三）透過「全球合作暨訓練架構」（Global Cooperation and Training Framework, GCTF）等機制，為區域國家提供台灣在政府治理、人權、媒體識讀（對抗假訊息）、公共衛生、數位經濟、環境保護、人道援助與災害防救等方面的經驗。[4] 蔡總統3月28日的視訊會議致詞，也指出台灣對印太地區所採做法，著重民主、區域繁榮與集體安全等三方面。
吳部長與蔡總統的演講積極呼應了美國印太戰略繁榮、安全、良善治理的三大支柱。抗衡中共威權施壓，對印太區域安全至關緊要，但台美軍事安全合作在中共壓力有其侷限；在協助區域國家發展上，台灣可扮演重要但非領頭的角色，因此二者較不易取得媒體能見度。相較之下，推動政府良善治理可望成為台灣在印太戰略下可積極扮演的角色。例如，由台灣主辦的2019年首次亞洲宗教自由會議、台美新成立的「印太民主治理諮商」機制，及「全球合作暨訓練架構」機制等。
二、台灣將與美國攜手經營太平洋島國
2016年以來，北京當局已奪取台灣5個邦交國。2018年8月，白宮發表聲明，指中國造成兩岸關係不穩定，並明顯干涉西半球國家內政。美國在台協會主席莫健（James Moriarty）也表示，對北京作為美國不會坐視。目前台灣17個友邦中，有6個位在太平洋赤道南北兩側，美台在維繫該區域的和平穩定上，明顯有共同利益。正如2019年3月19日，美國智庫「國家亞洲研究局」（The National Bureau of Asian Research）發表的〈台灣在自由開放印太戰略中的潛在角色─南太平洋利益趨同〉指出，[5] 台灣努力維持與太平洋島國的外交關係，符合美國「自由與開放的印太」戰略目標，經營該區域是台美雙方的共同利益。該報告建議美國支持台灣改善在太平洋島國的地位，並稱這將有助台灣發揮潛能，為「自由與開放的印太」作出貢獻。
美方行動也反映此一趨勢。蓬佩奧在密克羅尼西亞總統高峰會的書面致詞稿特意公布在美國駐斐濟、吉里巴斯、諾魯、東加及吐瓦魯大使館網站（美國派遣一位大使兼轄5國，大使館位於斐濟首都蘇瓦），傳播對象顯然包含這5國中的3個台灣邦交國（吉里巴斯、諾魯與吐瓦魯）。博明到索羅門群島會晤徐次長，也對巴布亞紐幾內亞、索羅門與太平洋島國發出「美國非常重視該區域」的強烈信號。此外，多家媒體也報導，美國駐帛琉大使哈亞特（Amy Hyatt）在事先取得國務院同意後，出席蔡總統訪問帛琉的每個行程，表達力挺台灣之意。
內文/圖片、表格名稱
[1]吳釗燮，〈台灣：美國在自由開放印太地區的恆久夥伴〉，美國洛杉磯國際事務協會演說，中華民國外交部，2019年3月12日，https://reurl.cc/xvdKL；〈總統：推動民主、區域繁榮、集體安全 持續與理念相近國家建立更緊密夥伴關係 確保印太區域自由與開放〉，中華民國總統府，2019年3月28日，https://www.president.gov.tw/NEWS/24218。
[2]Mike Pence, “Mike Pence: The United States seeks collaboration, not control, in the Indo-Pacific,” Washington Post, November 9, 2018, https://reurl.cc/93VZj; Mike Pence, “Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit, Port Moresby, Papua New Guinea,” White House, USA, November 16, 2018, https://reurl.cc/dy7GD
[3]密克羅尼西亞總統高峰會是帛琉（Palau）、馬紹爾群島（Marshall Islands）、密克羅尼西亞聯邦（Federal States of Micronesia，簡稱FSM）三國元首的年度聚會，由三國輪流主辦。2018年高峰會首度邀請諾魯與吉里巴斯元首與會，2019年也援例邀請，故有5位太平洋島國元首出席。蓬佩奧致詞強調台灣是一個民主的成功典範、可靠的夥伴，及世界一股良善的力量，並稱美國尊重支持太平洋國家決定繼續支持台灣的決定。蓬佩奧書面致詞請見Mike Pompeo, “Statement from Secretary Pompeo to the Micronesia Presidents’ Summit,” U.S. Embassy in Fiji, Kiribati, Nauru, Tonga, and Tuvalu, February 19, 2019, https://www.palaugov.pw/wp-content/uploads/2019/02/2019-19th-MPS-Palau-Demul-Communique.pdf。
[4]在台美合作下，GCTF自2015年成立以來，已辦理過15場，包括婦女賦權、媒體識讀、公共衛生、數位經濟、環境保護、人道援助與災害防救等研習與訓練活動。最近一場為2019年3月26至28日，首度由台美日共同主辦的「打擊公私部門貪瀆國際研習營」。至於「印太民主治理諮商」機制，AIT新聞稿指出，這個重要的新論壇將作為美台之間定期交流的平台，讓雙方探索不同的方式，在印太區域增加合作，協助其他國家應對眼前在治理方面遇到的挑戰。
[5]Denny Roy, “Taiwan’s Potential Role in the Free and Open Indo-Pacific Strategy: Convergence in the South Pacific,” NBR Special Report No. 77, The National Bureau of Asian Research, March 19, 2019, https://www.nbr.org/publication/taiwans-potential-role-in-the-free-and-open-indo-pacific-strategy/