2018年以來中共外事工作體制及運作問題
2019.06.20
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壹、新聞重點
2019年6月5日，中國國家主席習近平應俄羅斯聯邦總統普亭（Vladimir Putin）邀請，率團前往俄羅斯進行國事訪問，並出席第二十三屆聖彼得堡國際經濟論壇。隨同習近平赴俄之中國黨政要員，包括中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央辦公廳主任丁薛祥，中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪，國務委員兼外交部長王毅，以及全國政協副主席、國家發展和改革委員會主任何立峰。[1]該等成員與習近平率領赴南非出席「金磚+」領導人對話會（2018年7月）、赴俄羅斯出席第四屆東方經濟論壇（2018年9月）、赴巴布亞紐幾內亞出席APEC領袖高峰會（2018年11月）以及今年初赴歐洲（2019年3月）之成員相同，是除了阿根廷川習會（2018年12月）之外，習近平邇來出訪之常規組合。這樣的組合，無疑是習近平新時代中共外事工作的「最佳陣容」，惟其與中共現行外事工作體制卻是未盡相容。
貳、安全意涵
一、支撐中共中央外事工作體制的三大要角
中共中央外事工作委員會（簡稱中央外事委）乃中共外事工作體制之核心。自2018年3月中共將中央外事工作領導小組改制為中央外事委以來，中國歷經了習金會、安倍訪中、美中貿易衝突、五大主場外交，[2]以及前述五次高峰會議。綜觀該等事件或活動之參與者及其發言可知，於中共中央外事委排名第四及第五之楊潔篪及王毅（請見表一），實為現行中共外事工作體制之主角。楊潔篪以政治局委員身分參贊外事中樞，具體詮釋中央外事工作會議強調的黨管外交目標，王毅則以政府外交首長身分，推展外事之具體業務。觀楊、王之最大差異，在於楊之工作更從習近平之外交代表、外交戰略開展及（中美）國安對話角度出發，而王之工作多由政策執行、政策辯護及主權捍衛等面向入手。楊、王兩人看似分工合作，但彼此不乏競爭態勢。例如楊、王藉由第二屆一帶一路國際合作高峰論壇之議題，既在2019年3月間分頭說明籌備情況（王於3月8日、楊於29日），又於會後各自闡述會議成果（王於4月28日、楊於5月17日）。鑒於兩人對外說明闡述具有相當之時間差，且兩人發聲各循特定之媒體（楊的兩次都是透過《人民日報》，王的兩次則是為《新華社》所報導），足見楊、王角力之說絕非空穴來風。
於在中央外事工作委員會排名第三（請見表1）、為外界預期作為習近平外事核心的王岐山，這一年來大抵有兩項工作標的：2019年以前，借重猶太勢力突破川普（Donald Trump）之防線。據此，王岐山陸續向猶太裔芝加哥市長伊曼紐爾（Rahm Emanuel）、華爾街金融領袖、季辛吉（Henry Kissinger）等親中派，乃至於以色列方面進行遊說。至2019年，王岐山似開始為中國「後貿易戰之生路」進行探索，諸如訪問中亞確認相關國家對於一帶一路之承諾，以及赴德、荷等國家為華為等中企確保未來之歐洲市場。（請見表2）
表1、十九屆中央委員會中央外事工作委員會成員（至2019/6/14）
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主任 |
國家主席習近平 |
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副主任 |
國務院總理李克強 |
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委員 |
國家副主席王岐山 |
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委員（辦公室主任） |
中央政治局委員楊潔篪 |
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委員 |
國務委員兼外交部長王毅 |
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委員 |
中央對外聯絡部長宋濤 |
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委員 |
中央宣傳部長黃坤明 |
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委員 |
國務委員兼國防部長魏鳳和 |
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委員 |
國務委員兼公安部長趙克志 |
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委員 |
國家安全部長陳文清 |
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委員 |
商務部長鐘山 |
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委員 |
國務院臺灣事務辦公室主任劉結一 |
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委員 |
國務院港澳事務辦公室主任張曉明 |
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委員 |
中央對外宣傳辦公室主任徐麟 |
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委員 |
國務院僑務辦公室主任許又聲 |
資料來源：黃宗鼎整理自公開資訊。
表2、王岐山參與之重要外事活動（至2019/6/14）
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年-月-日 |
活動內容 |
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2018-5-8 |
會見韓國國會議長文喜相 |
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5-27 |
訪問白俄羅斯推動一帶一路 |
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7-11 |
於北京會見美國芝加哥市長伊曼紐爾 |
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8-31 |
與日本自民黨幹事長二階俊博商談10月安倍訪中事 |
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9-7 |
在北京出席北韓國慶70周年慶祝招待會 |
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9-8 |
訪問巴基斯坦商談一帶一路 |
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9-16 |
於北京主持中美金融圓桌會議 |
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9-25 |
會見日本創價學會 |
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10-22 |
率領阿里巴巴等大型商業代表團訪問以色列 |
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10-25 |
訪問埃及並洽談一帶一路 |
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11-6 |
赴新加坡彭博創新論壇強調中國已準備與美方展開磋商 |
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11-7 |
會見新加坡總理李顯龍 |
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11-10 |
於北京會見美國前國務卿季辛吉 |
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12-10 |
出席2018從都國際論壇強調要順應歷史大勢與保持戰略定力 |
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2019-1-10 |
出席紀念中美建交40週年招待會並講話 |
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1-23 |
於世界經濟論壇2019年年會強調一帶一路與第四次工業革命 |
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4-8 |
會見哈薩克國家安全委員會主席馬西莫夫（Karim Masimov）確認一帶一路合作 |
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5-26 |
參加中巴學會舉辦的第二屆絲路論壇並為華為在巴基斯坦的技術中心揭牌 |
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5-28 |
受邀訪問荷蘭 |
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5-30 |
應邀訪問德國 |
資料來源：黃宗鼎整理自公開資訊。
二、中共現行中央外事工作體制的分工問題
自中共中央外事委改組以來，外界動輒以王岐山未出席某外事活動或未列席中美貿易談判團隊，而對王在該委員會頭號委員之地位有所質疑。事實上，以王岐山的外交資歷來說，原來就不需要肩負太多實務工作，加以王僅是陽春黨員，倘若能見度過高，必然貶損黨管外交的政治指導原則。筆者以為，中共當前的中央外事工作體制，並未如實反映外事之分工：
首先是國家發展和改革委員會（簡稱發改委）未入委之問題。在近一年來中共中央致力調和中美關稅爭端及推動一帶一路之背景下，作為制訂總體經濟方針專門機關及國務院「一帶一路建設工作領導小組」牽頭部門首長的何立峰，確乃習近平外訪團隊中除楊潔篪、王毅以外的「標配成員」，惟在現行中央外事委的組織架構中，國務院涉外部會的當然成員卻無發改委。其次，由於中央統戰部在機構改革後兼管僑務，使得中央統戰部在中共外事工作上的角色有所提升，惟中央統戰部長仍非中央外事委的當然成員。其三，基於2018年機構改革之部分設計，亦即原中央維護海洋權益工作領導小組職權交由中央外事委，以及新組建之自然資源部職司海洋權益維護工作（國際合作司／海洋權益司）等兩項內容，自然資源部似應成為中央外事委的部會當然成員，惟該委員會目前亦無自然資源部長。反觀商務部長、中央對外聯絡部長及公安部長等成員，在當前中共中央外事工作之配比確實相對不高。凡此種種，適足反映中共中央外事體制設計缺陷之一面。
參、趨勢研判
一、習近平將持續強化對外事工作體制之掌控
中共繼核定前浙江省省紀委書記、省監察委員會主任的劉建超接任中央外事委員會辦公室副主任（2018年9月）、著原中央組織部副部長齊玉擔任外交部黨委書記（2019年1月）之後，近期又安排了具有商務部經歷的張驥出任中共中央紀委國家監委駐外交部紀檢監察組組長（2019年5月），這說明中共對懲治涉外官員貪瀆問題持續加壓。而中國外事反腐工作之所以嚴峻，與一帶一路挾帶大量對外商務合作機會與對外援助資源有著密切關係。[3]據2019年4月《中國紀檢監察報》所示，中共將會透過駐外單位全覆蓋、盯緊關鍵少數、建立領導幹部插手干預重大事項記錄制度等手段，強化中央對外事體制的紀檢監察工作。
二、地方級外事工作體制之成效仍待驗證
2018年後半以降，中共的黨和國家機構改革，開始由中央轉至地方。在有效對接中央機構改革路徑（即所謂「壓茬推進」）、落實黨中央全面領導等原則下，各地方黨政部門也在國務院批覆相關機構改革方案後，於2019年3月以前完成地方級外事工作委員會暨外事工作辦公室之組建。改制後的地方外事工作體制，將強化該地方對外之經濟合作與文化交流。至於一帶一路沿線的地方外事辦，更編制了特有的部門。如廣西壯族自治區之外事辦公室設有東盟處與越南處；黑龍江省之外事辦公室設有對俄合作處；海南省外事辦公室設有海洋權益處、博鰲亞洲論壇處；雲南省外事辦公室則設有鄰國事務處、南亞處、東南亞處等。
又台灣事務、港澳事務與僑務等工作，向屬中共外事之範疇。不過在地方機構改革之後，即出現了中央、地方歸屬不一的局面。當前中共之中央級外事體制，仍涵蓋前述三務，惟地方級的外事體制，卻不一定兼有三務，此即凸顯了省級以下機構改革的因地制宜要素。[4]時值地方各級外事工作委員會組建後舉行第一次會議之階段，待其運作有時後，勢將出現更多的轉型問題。
[1] 〈習近平離京對俄羅斯聯邦進行國事訪問並出席第二十三屆聖彼得堡國際經濟論壇〉，《中華人民共和國國防部》，2019年6月5日，https://tinyurl.com/y3hdla45。阿根廷川習會時，習近平訪團要員尚且包含了中國國務院副總理劉鶴、商務部長鐘山、駐美大使崔天凱及商務部副部長王受文等。習金三會時則多了中共中央政治局常委王滬寧。
[2] 分別是2018年4月的博鰲亞洲論壇年會、6月的上海合作組織成員國元首理事會會議、9月的中非合作論壇北京高峰會、11月的首屆中國國際進口博覽會，以及2019年4月的第二屆一帶一路國際合作高峰論壇。
[3] 〈外行管內行 外交部反貪信號〉，《看中國》，2019年5月29日，https://tinyurl.com/yyk3a9cz。
[4] 原屬地方外事（僑務）辦的僑務工作職責，大抵被劃入同級之統一戰線部門。港澳事務基本上也獨立出外事辦之職掌，但有的地方仍然將之保留，或與外事辦合署辦公。至於早先管理外國專家之職責，也移轉至同級之科學技術部門。