CSBA「海上壓力戰略」報告之觀察
2019.06.20
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壹、新聞重點
美國智庫「戰略與預算評估中心」（Center for Strategic and Budgetary Assessments, 以下簡稱CSBA）於2019年5月23日發表名為《緊縮島鏈：在西太平洋實施海上壓力戰略》（Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific）的研究報告，[1]建議美國政府對中國採取「海上壓力戰略」（a strategy of Maritime Pressure）以緊縮島鏈，使中國難以突破。這份報告書建議從2020年至2024年，依不同需求程度投資86億至132億美元增強美國在第一島鏈國家的軍力（見附表）。以往美軍的作戰方式在於被動的等待大軍集結，並以優勢兵力與火力，迅速結束戰爭。「海上壓力」下的作戰特性則在於主動投放各兵科混合組成的「多領域特遣隊」（Multi-Domain Task Force）至第一島鏈數個島嶼（island）上，強化重點防護，並以機動的方式隨時因應中國對於周邊國家的突襲。[2]
「海上壓力」的執行方式以第一島鏈為防衛線，可分為「線內兵力」（Inside Force）與「線外兵力」（Outside Force）。「線內」以陸軍為主幹，即為「多領域特遣隊」的責任區域，必須承受解放軍的第一波攻擊，以精準飛彈加以還擊，並等待「線外」美國海、空軍的支援。[3]於此同時，第一島鏈的盟邦與友邦相繼加入遲滯解放軍的軍事行動攻擊，為後援爭取寶貴時間。這等於美國版的「反介入／區域拒止」（Anti-Access, Area-Denial, A2/AD），雖然在本質上仍屬於嚇阻，但在嚇阻失敗後的反應則較以往迅速。由於CSBA的政策建議向來受到美國政府重視，因此下文對該報告進行研析。
貳、安全意涵
一、分散增兵西太平洋是該報告的主軸
近年來美國設想未來的兩個戰場可能在歐洲（對抗俄國）或印太區域（對抗中國）。但CSBA的報告僅建議美國增兵西太平洋，顯然排除了歐洲發生大規模軍事衝突的可能性。這個建議若受到採納，美國政府很可能增兵西太平洋。在增兵的方式上，報告書建議進行前進部署至第一島鏈，採取分散據點的方式，以免過度集中，成為解放軍進行第一波攻擊時的明顯目標。[4]
二、區域性軍事緊張恐將逐步升高
綜觀美國政府近來在印太區域的政策與聲明，係採政治宣傳戰，以聯合區域內國家方式進行。譬如美國代理國防部長夏納翰（Patrick Shanahan）於2019年6月1日「香格里拉對話」（The Shangri-la Dialogue）強調美國對印太地區的安全承諾，將與該地區國家合作，共同維護以法治為基礎的國際秩序。[5]CSBA的這份報告，則進一步建議美國政府採取軍事嚇阻手段，使中國難以突破第一島鏈。若美軍在西太平洋區域加強部署，區域軍事緊張恐將逐步升高。
參、趨勢研判
一、美國將帶頭提升軍事力量
CSBA報告書進一步建議，美國應該增強在第一島鏈的軍事力量，以利有效防堵中國。因此，美國將無可避免地帶頭提升在印太區域的軍事力量。在這份報告書中，深化盟邦及友邦合作的預算僅為1億4千萬美元，只佔其總預算的百分之一左右。因此，美國將獨力負擔絕大多數的軍備提升預算。值得注意的是，該份報告書中的預算僅包括了美軍的部分，美國的盟邦及友邦自身要負擔的費用並未說明，且不包含美軍2024年以後每年的維持費。因此，「海上壓力戰略」之可行性仍待觀察。
二、第一島鏈的軍事性質將從固守待援轉為主動還擊
CSBA報告書改變了以往第一島鏈國家受到解放軍攻擊時須等待美軍馳援的作戰方式，而強調由第一島鏈國家與美軍「多領域特遣隊」以陸基飛彈構成的綿密火網（見附圖），使得解放軍在突襲第一島鏈所屬國家的領土時，便被擊沉/擊落或受到重創。從而地面部隊無法登陸，破解解放軍的突襲攻勢。然而當駐防島嶼之美軍遭受攻擊時，第一島鏈中的美國盟邦是否依照條約對解放軍進行攻擊，將是此戰略後續會遇到的難題。
三、島嶼取得攸關「海上壓力戰略」之可行性
因應武器系統之體積與「多領域特遣隊」之規模，美軍必須取得相當數量的島嶼進行分散部署。這些島嶼並非受美國管轄，在使用權的取得上勢必受到中國的壓力。這和美軍目前在西太平洋所使用的海、空軍基地是基於歷史因素所取得大不相同。換句話說，只要美國無法取得這些受管轄島嶼的使用權，則「海上壓力戰略」將淪為紙上計畫。因此，盟邦及友邦對美方的支持度將影響「海上壓力戰略」的可行性。
附表、「海上壓力戰略」之預期費用（2020－2024年）
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預算年度（2020-2024） |
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概念 |
982-1,555M |
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將本報告之方式發展為聯合行動概念 |
20M |
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就地面部隊在太平洋之組織架構進行實驗 |
72-645M |
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發展永續性之概念以支持「海上壓力戰略」 |
890M |
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能力 |
7,525-11,525M |
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加速部署機動、陸基、長程飛彈的能力 |
3,100-6,500M |
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打造C4ISR架構與反C4ISR之能力 |
4,225-4,725M |
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升級轟炸機之酬載以進行攻擊性海上任務 |
200-300M |
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協調 |
145M |
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深化與印太盟邦與友邦的合作 |
140M |
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重新驗證軍種角色與任務 |
$5M |
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總計 |
8,652-13,225M |
註1：單位M為百萬美元。
資料來源：Thomas G. Mahnken, et al., Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific, p. 60.
附圖、第一島鏈陸基飛彈海上拒止的涵蓋範圍
資料來源：Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific, p. 32.
[1] Thomas G. Mahnken, Travis Sharp, Billy Fabian, and Peter Kouretsos, Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific (Washington, D.C.: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2019), https://tinyurl.com/y3cc2633
[2] Mahnken, et al., Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific, pp. 61-62.
[3] Mahnken, et al., Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific, pp. 3-4,27-31.
[4] Mahnken, et al., Tightening the Chain: Implementing a Strategy of Maritime Pressure in the Western Pacific, pp. 24-25, 30。可分兩點說明：首先，CSBA這份報告書特別點出，位於琉球的美軍嘉手納（Kadena）空軍基地易受解放軍飛彈的飽和攻擊（頁50）。對於美軍前進部署第一島鏈而言，不同的武器、彈藥或物資需要大小不等的儲放空間。長程機動飛彈所需空間最大，報告書指出或許可以設在如菲律賓所屬的呂宋（Luzon）、民答那峨（Mindanao）、巴拉望（Palawan）、及日本的琉球（Okinawa）、九州（Kyushu）等大島（頁36）。對於其他儲放空間相對較小的地點，該報告則未明確提及。其次，從該報告書提出的預算來看，金額最大的支出項目便是上述的長程機動飛彈，C4ISR架構次之，現有之美軍基地未在考慮之列，顯示出其非該報告著重之處。
[5] 〈香格里拉對話 美防長：中國威脅亞洲穩定〉，《中央社》，2019年6月1日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201906010029.aspx。