美國因應中西部水災的災害應變機制
2019.06.20
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壹、新聞重點
2019年5月31日，防衛視覺資訊發送服務（Defense Visual Information Distribution Service, DVIDS）揭露，依美國密蘇里州緊急事務管理局（Missouri State Emergency Management Agency, SEMA）指示，自5月27日起，該州已有超過150名國民兵共執行5次救援任務，協助洪水救災工作。另據6月5日《美聯社》（Associated Press News）報導，伊利諾州州長普立茲克（Jay Robert Pritzker）亦派遣200名國民兵駐守該州南部，監測該地區不斷上升的水位。[1]這並非個別州面臨的災害，而是因為連日暴雨和冬季融雪使得密西西比河流域水位不斷上升，讓美國中西部各州陷入一片汪洋之中。災害發生後，各州立即啟動相關災害應變機制，並出動國民兵協助救災。
貳、安全意涵
一、美國啟動相關災害應變機制
美國災害應變體制分為聯邦、州及地方政府三個層級。當災害發生時，地方政府須先行運用自身資源進行災害應變工作，當無力單獨應付的話，則會請求州政府給予支援，由州政府擔負災害緊急應變及救援任務之協調及支援，調動該州資源或透過《緊急管理支援協定》（Emergency Management Assistance Compact, EMAC）請求其他州協助以開展救援行動。若災害規模及強度使得州政府無法負荷的話，州政府則可依據《史丹福災難救濟及緊急事件援助法》（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）向聯邦政府求援，經聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）評估認定後，由美國總統宣布為緊急狀態或重大災害。[2]其後由FEMA指揮協調救援工作，並於必要時動用聯邦軍隊進行協助。此次洪災，一些州因無法負荷，進而向聯邦政府請求協助，川普總統將其宣布為緊急狀態或重大災害。其中，奧克拉荷馬州、堪薩斯州、路易斯安那州以及阿肯色州等4州宣布為緊急狀態；路易斯安那州、蒙大拿州、密蘇里州、奧勒岡州、愛荷華州、密西西比州、肯塔基州、阿肯色州、奧克拉荷馬州以及內布拉斯加州等則宣布為重大災害。[3]
二、各州出動國民兵協助救災
國民兵係依《美國法典》（Code of Laws of the United States of America）第32篇（Title 32）與第10篇（Title 10）創立，分為陸軍國民兵（Army National Guard, ARNG）與空軍國民兵（Air National Guard, ANG），駐守在美國各州及領地，聽命於州長或國民兵指揮官（Adjutants General），但華盛頓特區則是總統或其所指定的總指揮官（Commanding General）。國民兵必須接受10週的基本訓練，之後則依據專長接受個人進階專業訓練。國民兵的平時訓練為參與每月1個週末的演習以及每年2週的夏季集訓。其中，最大的特點是平日仍可擁有自己的民間工作或繼續進修。在各州遭遇緊急狀態與重大災害時，州長或國民兵指揮官可下令召集國民兵協助救災，且當災害超過州的應變能力範圍時，因各州簽有「緊急管理支援協定」而能向其他州請求協助。此次災害，地方政府無法因應而向州政府申請支援，各州州長即啟動相關應變機制，並出動國民兵協助人員搶救、物資運送、公共設施維護以及災後復原等工作。國民兵因具有完整的編組及裝備，係為重要災害救援資源，屬於各州執行災害救援的工具之一。
參、趨勢研判
一、美國將持續強化災害應變能力
全球暖化所帶來的極端氣候已變得更加頻繁、強烈，持續時間長且影響範圍大，產生的災害嚴重威脅人類生命財產安全，2019年1月美國出版的《國家氣候評估》（National Climate Assessment）警告，2015年以來氣候變遷帶來的天然災害已讓美國損失近4000億美元，預計到2100年美國國內生產毛額（GDP）將因此減少10%。[4]由於美國幅員廣闊且災害頻仍，為能降低災害所帶來影響與衝擊，提高國家的災害應變能力顯得相當重要。
對此，FEMA早在2018年3月15日發布《戰略計畫2018-2022》（2018-2022 Strategic Plan），目的係解決緊急應變管理中出現的新問題，並說明FEMA未來五年的工作方向和目標。該計畫提出3項戰略目標以及12項作法，分別為營造災害預防的文化氛圍（包含提高災害預防投資，降低應對災害成本、擴大災害保險覆蓋率、提升災前準備工作以及從過去災害事件累積經驗等4項作法）、為重大災害做好緊急準備工作（包含打造「最佳」的緊急救援隊伍、透過FEMA強化政府間的協調合作、強化緊急物資網絡建設、提升通信韌性以確保通信暢通無阻等4項作法）以及簡化災後恢復各項流程（包含簡化救災資金捐贈和發放流程、完善國家災害恢復框架、完善和創新緊急管理系統與程序、改善災情資訊分析水與加強救災援助項目撥款管理等4項作法）。[5]
二、國民兵將持續在救災中扮演輔助性角色
美國為地方、州及聯邦政府所構成的三級救災體系，地方政府為救災的主體，由下而上逐步向上尋求協助，亦即地方政府為災害防救的第一線單位，當無法因應災害處理時才由州政府介入，並視情況尋求其他州或聯邦政府協助。此時，由州長下令動員國民兵協助救災，但因動員需要一段時間，故國民兵僅能在災害救援中扮演輔助性角色，災害初期應變人員仍是地方政府的消防、警察、醫療等人員。國民兵雖為整體救災資源的重要一環，但僅扮演輔助性角色，而非第一線救災部隊。
附圖、美國聯邦政府支援救災流程
資料來源：U.S. Department of Homeland Security, “Overview: ESP and Support Annexes Coordinating Federal Assistance in Support of the National Response Framework,” January 2008, https://tinyurl.com/y4uxuala, p. 5
[1] “Missouri Guard assists with statewide flood response efforts,” DVIDS, May 31, 2019, https://tinyurl.com/y6yvgxsn; “Pritzker activates additional guardsmen to battle floods,” Associated Press News, June 5, 2019, https://tinyurl.com/yypt7v75
[2] 請參閱 “The Disaster Declaration Process,” FEMA, https://tinyurl.com/l9fp2rs；另外，關於「史丹福災難救濟及緊急事件援助法」規定授權聯邦認可的印地安部落，可直接要求總統宣布緊急狀態或重大災害。2013年，《珊迪颶風促進復原法》（Sandy Recovery Improvement Act of 2013）通過後，規定總統如未宣布緊急狀態或重大災害時，則可以要求州政府宣布並提供相關協助。
[3] 請參閱 “Disasters,” FEMA, https://tinyurl.com/y3qwt9jj
[4] David Reidmiller, et al, Impacts, Risks, and Adaptation in the United States: Fourth National Climate Assessment, Volume II, (Washington, D.C.: U.S. Global Change Research Program, 2018), https://nca2018.globalchange.gov/downloads/NCA4_2018_FullReport.pdf
[5] Federal Emergency Management Agency, “2018-2022 Strategic Plan,” March 15, 2018, https://tinyurl.com/y6l7rlda