美國華盛頓州火山疏散演習之觀察
2019.06.24
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壹、新聞重點
2019年6月7日美國華盛頓州軍務部（Military Department）在其官網表示，五月的火山準備月（volcano preparedness month）在應變管理司人員的適切統籌之下，順利讓該州奧廷市（Orting）及皮阿拉普郡（Puyallup）近20多所學校及超過1萬名學生，針對疏散路線進行實地演練。該演習除讓華盛頓州居民認識到火山泥流（lahar）的危險，同時熟悉疏散路線，以提高火山噴發時的生存率，降低致死的風險因子。[1] 中央研究院地球科學研究所副所長林正洪於2019年6月8日表示：「大屯火山和龜山島火山雖已被認定為活火山，但可透過科學監測提前預警火山噴發，讓民眾有時間做好疏散等災害應變工作，基本上龐貝城悲劇是不會在台北市重演」。[2] 由於台灣同為環太平洋火山帶之國家，故應藉本次華盛頓州之疏散演習，學習相關防範及因應措施。
貳、安全意涵
一、全美歷年規模最大的火山疏散演習
從地理位置來看，華盛頓州被喀斯卡特山脈（Cascade Range）從北至南一分為二，該山脈在華盛頓州範圍內的幾個主峰包括瑞尼爾山（Mount Rainier）、聖海倫山（Mount St. Helens）、亞當斯山（Mount Adams）及貝克山（Mount Baker）皆係活火山，尤其瑞尼爾火山被公認為世界最危險的火山之一，故對整個華盛頓州甚至北美洲都是巨大威脅；另該州聖海倫火山於1980年5月18日爆發，當時造成57人死亡，250座住宅、47座橋樑、24公里鐵路和300公里高速公路被摧毀，可謂美國史上死傷人數最多、經濟損失最大的一次火山爆發。[3] 由於州內有多座火山威脅，加上2020年將是聖海倫火山爆發滿40周年，屆時將有擴大紀念活動，相信這是華盛頓州選在2019年辦理歷年最大規模的預警疏散演習之原因。
二、由軍文融合之軍務部統籌演習任務
美國各州均設有軍文融合且兼負聯邦、州政府任務之雙重身份（dual-status）機構－軍務部，其部門主管皆由州長任命，並多由軍人擔任。聯邦之任務主要係維持訓練有素和裝備齊全的國民兵，以便戰爭發生或國內突發緊急狀況時，國民兵可迅速加入聯邦正規部隊，進行作戰或執行應變行動；州之任務則係負責聯邦、州和地方政府之間的協調，並透過州與聯邦政府所提供的資源，最大限度地降低災害和緊急事故對民眾、財產、環境與經濟所造成的影響。
本次演習所在之華盛頓州，其軍務部下轄三個主要軍、文救災單位，分別為「應變管理司」（Emergency Management Division）、「國民兵」（National Guard）以及「州民兵」（State Guard），各部門業務職掌如表1（各州軍務部所轄之單位並不一樣，由各州依任務性質而定）。「國民兵」與「州民兵」之指揮官為現役軍人；「應變管理司」之主管則由文人擔任，然均具有軍隊服役之經驗。由於應變管理司在軍務部組織架構下，係負責災難處理時的協調、整合、準備及復原等工作，故負責本次演習規劃，並由該司「應變人員計劃」（Emergency Worker Program）的志工負責引導民眾進行疏散。然經查相關訊息，州民兵及國民兵本次未提供相關支援。故從其組織分工可看出，州內之災難及應變管理等作為係軍務部負責，但由文職的應變管理司統籌，軍職的州民兵及國民兵僅為輔助性質。/div>
表1、華盛頓州軍務部主要部門業務職掌
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華盛頓州軍務部 |
主要部門 |
業務職掌 |
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應變管理司 |
華盛頓州如遭遇災害或緊急突發事故時， 應變管理司將主導各項準備、應變及復原任務，以降低及減少災害對民眾、財產、環境與經濟之影響。 |
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國民兵 |
美軍預備役（Reserve）部隊主要區分三種：聯邦預備役、國民兵及州民兵。美國各州均成立「國民兵」，最高指揮機構為國民兵局，轄陸軍國民兵與空軍國民兵，其經費主要由州政府與聯邦政府共同資助。華盛頓「國民兵」，主要任務係維護華盛頓州的生命、財產和經濟安全；同時在在州長命令下遂行軍隊動員與部署，以加強地方管轄區之安全；另亦能在美國總統徵召下，加入聯邦部隊赴海外，遂行境外作戰。 |
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州民兵 |
美國目前僅22州成立「州民兵」，其經費全權由州政府資助，不受聯邦政府管控。「州民兵」成員均係由退役軍人自願加入所組成，大多州政府不支薪予成員，可說「州民兵」比較像由志工所組成。「州民兵」之任務係依據州政府的行政命令，提供訓練有素的部隊與裝備，保護州內的生命、財產以及維護秩序與公共安全。 |
資料來源：陳鈞奎整理自美國華盛頓州軍務部官網，https://mil.wa.gov/。
參、趨勢研判
一、火山爆發頻繁預警系統近期將升級
由於火山噴發速度快、涵蓋範圍廣，故影響層面相當大。以距離瑞尼爾火山約80公里的華盛頓州皮阿拉普郡為例，火山泥流雖要將近4小時才會流入該郡，但瞬間噴發之碎屑確會立即威脅附近居民生命安全。萬幸的是，火山噴發之預兆比地震早，能事先從地震活動增多、火山氣體濃度劇增或地表溫度升高等跡象推估火山噴發的時間與地點。因此，預警系統能否正常發揮功用，將是降低災損的關鍵因素。華盛頓州距離瑞尼爾火山最近的皮爾斯郡，正與坐落在華盛頓州溫哥華市（Vancouver）隸屬美國地質調查局（U.S. Geological Survey）的喀斯卡特火山觀測站（Cascades Volcano Observatory）積極地升級火山灰警報系統，這套最新的早期預警系統將能夠接收比人類聽覺範圍更低頻的聲音，除能提早警報火山噴發之可能性外，亦能測出火山泥流的流動訊號，避免民眾行經流動路徑。 [4]
火山噴發不若地震或海嘯，其預警時間可長達3－4天，若系統正常發揮功用，民眾便有緩衝時間，可預先購買防災物資，並在軍隊協助下預先疏散進入臨時避難所，人員傷亡將大幅降低。2019年1月起，火環帶國家及地區包括祕魯、夏威夷、日本、印尼等地，火山爆發情形發生略為頻繁，推測預警系統近期將因應火山噴發的程度與危害持續升級，而太平洋火環帶國家亦有共同發展預警系統之可能性。
二、國民兵（州民兵）將是疏散任務之主幹
華盛頓州軍務部於官網指出：「世界各地災害研究均表明，熟悉火山噴發時的疏散路線對於民眾安全相當重要。」該州每年辦理的預警疏散演習，就是為了讓民眾知道火山爆發時，自己的疏散路線以及疏散位置。此次演習是由應變管理司負責，國民兵及州民兵並無派兵力支援，故未能看出其實際功能及救援成效。然2018年5月夏威夷基拉韋厄火山（Mount Kilauea）爆發噴出有毒氣體雲，其熔岩摧毀多數房屋，造成約2,000餘名居民被迫撤離家園。該州政府雖同樣由軍務部應變管理局（Emergency Management Agency）負責統籌，但火山爆發前乃是由150多名陸軍國民兵（夏威夷州無州民兵），挨家挨戶地向居民發出危險警告，並協助進行人員疏散及避難所人員查驗任務。[5] 從夏威夷案例可推測，各州之國民兵或州民兵仍係負責大規模疏散及撤離居民的主要力量，而非應變管理司的志工。或可持續關注2020年聖海倫火山爆發滿40周年時，華盛頓州民兵所扮演角色之份量。
[1]“Largest volcano evacuation drill in U.S. took place here in Washington state,” Washington Military Department, June 7, 2019, https://tinyurl.com/y5nujpy2
[2]〈大屯火山是活火山 專家：台北不會變龐貝城〉，《中央社》，2019年6月8日，https://tinyurl.com/yxjtenaa。
[3]〈乖了37年！美國聖海倫火山蠢蠢欲動〉，《TVBS新聞網》，2017年5月19日，https://tinyurl.com/y5vg4yfy。
[4]「火山灰」是火山噴發物之一，是粒徑在2毫米以下的碎石、礦物質或火山玻璃，顏色有深灰、淺灰、白和黃如同灰塵，正確說法應為「火山噴發碎屑」；「火山泥流」是一種水、粘土、砂和岩石碎塊的混合物，其中岩石碎塊的尺寸大小不一，最大可達幾十米。火山泥流的密度大、粘度高，高速下沖時可達85公里/小時，高密度火山泥流的形態類似於高速流動的混凝土灰漿。
[5]Gary Sheftick, “Army National Guard helping in Hawaii as volcano erupts,” Guard News, May 23, 2018, https://www.nationalguard.mil/News/Article/1530114/army-national-guard-helping-in-hawaii-as-volcano-erupts/