第54期
壹、新聞重點
2019年6月13日，有2艘分別懸掛馬紹爾群島與巴拿馬旗幟的「前線牽牛星號」（Front Altair）〔隸屬挪威「前線航運」（Frontline Ltd.）〕及「國華勇氣號」（Kokuka Courageous）〔隸屬日本「國華產業」（Kokuka Sangyo Ltd.）〕油輪，在進出波斯灣的要道，荷莫茲海峽（Strait of Hormuz）入口的阿曼灣（Gulf of Oman）遭到攻擊，其中1艘為台灣中油供應商Ocean Energy所承租，船上價值10億新台幣的7.5萬噸石油腦付之一炬。自5月12日以來，已有6艘商船遇襲，國際原油價格也應聲上漲。由於伊朗長期以來與沙烏地阿拉伯、美國有所爭端，美方懷疑伊朗在背後支持這一連串襲擊事件，但伊朗當局否認涉入。6月20日，美軍一架全球鷹無人偵察機（RQ-4 Global Hawk）在荷莫茲海峽上空執行任務時遭伊朗飛彈擊落，當天經伊朗伊斯蘭革命衛隊（Islamic Revolutionary Guard Corps, IRGC）證實，但表示此乃美國無人機進入伊朗領空所致，美伊緊張關係進一步升級。美國原計畫在20日晚間，準備發動空襲行動攻擊伊朗3個軍事目標，川普（Donald Trump）卻在空襲前10分鐘撤回指令，改對伊朗情報和軍事電腦發動網攻，癱瘓其火箭和飛彈發射系統。[1]
貳、安全意涵
川普在2016年總統大選時，即承諾從阿富汗與敘利亞撤軍，並對海外軍事介入持否定的態度。近期美伊緊張情勢升高，美國在軍事部署表現出不排除對伊朗隨時開戰，卻又對外交和談持開放態度，其關鍵就在於川普與其國安團隊對於因應伊朗的政策立場分歧所致。川普個人多次表達不希望與伊朗爆發戰爭，多次駁斥國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）和國安顧問波頓（John Bolton）對伊朗採取強硬路線的主張，反映出川普審慎克制避免貿然發動軍事行動，並持續透過制裁的極限施壓（maximum pressure），期望以外交途徑解決伊朗問題（詳參附表）。歸納川普處理伊朗問題的決策作為與思維如下：
一、川普壓制鷹派強硬主張避免對伊朗開戰
2019年5月以來，川普個人多次表態不想與伊朗開戰。5月15日，川普在白宮舉行對伊政策會議，向時任代理國防部長夏納翰（Patrick Shanahan）表示，他不希望與伊朗發生戰爭。5月16日在白宮，面對記者詢問「是否會與伊朗爆發戰爭」時，川普也回答「並不希望發生這種事」。6月20日，發生美軍全球鷹無人偵察機遭伊朗擊落事件後，川普不僅在空襲報復行動前撤回指令，之後在個人推特上的發言，亦維持一貫避免與伊朗輕啟戰端的基調，並重申絕不讓伊朗擁有核武。6月21日，川普推文表示他個人並不急著對伊朗採取軍事行行動，並強調美軍正在重整並隨時待命，絕不能讓伊朗擁有核武，這對美國與全世界都不利。6月21日，川普表示襲擊伊朗軍事目標可能造成150人生命損失，與美國被擊落的無人機相比，不符比例原則。6月26日，川普再度表示不希望與伊朗發生戰爭，仍傾向「無限期」和伊朗達成新協議。
另一方面，川普為將緊張情勢維持在可控範圍內，對蓬佩奧與波頓所採取的強硬路線表示不滿。《有線電視新聞網》（Cable News Network, CNN）分析指出，川普5月9日反對波頓主張以軍事手段推動伊朗政權轉移（regime change），表示波頓可以有自己的強硬立場，但他會採取相對較為平和的手段。5月13日，《紐約時報》（The New York Times）披露，代理國防部長夏納翰向白宮呈交由波頓下令修訂針對伊朗的軍事行動計劃，一旦伊朗攻擊美軍或加速研發核武，將調遣多達12萬美軍前往中東地區。但該報導隨後被川普否認，強調自己才是最終拍板的人。6月23日，川普重申美國不尋求戰爭的立場，並表示願意在不設前提下，與伊朗領導人進行談判。
二、川普厲行極限制裁施壓伊朗上談判桌
由過往川普在美中貿易戰與北韓無核化問題的談判過程中，可以發現川普擅長對談判對象進行極限施壓，但是同時表示可以「無條件談判」，並輔以軍事選項，逼迫對方在談判桌上進行讓步，創造對美有利之地位，在伊朗問題上亦然。2018年5月8日，川普宣布退出伊朗2015年與美、英、法、德、中、歐盟簽署的《全面聯合行動計畫協議》（Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA），同時美國在中東地區加強軍事部署，並將伊朗伊斯蘭革命衛隊列為恐怖組織。[2]
川普為遏制伊朗發展核武，施壓伊朗與美國重談核子協議，全面禁止包括中國在內的國家，向伊朗採購石油，使伊朗損失超過100億美元的石油收入，川普並對伊朗祭出嚴厲的經濟制裁。據國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）2019年4月29日公布之統計，美國制裁造成伊朗經濟2018與2019年連2年出現衰退，其中伊朗2018年的經濟成長率為負3.9%，預估2019年經濟成長率則為負6%，通貨膨脹率達到40%，整體失業率約12%，青年失業率則接近30%。[3]研判川普認為制裁舉措對伊朗經濟造成顯著影響，加上評估美軍雖在軍備上勝過伊朗，一旦採行軍事手段仍難保具有絕對優勢，乃刻意放出美軍蓄勢待發，同時拋出願意談判協商的橄欖枝，和戰兩手並用迫使伊朗回到談判桌，並與美方達成協議。
參、趨勢研判
一、美國將推動「哨兵計畫」監控伊朗海上行動
在油輪遇襲事件造成美伊關係日益緊張之際，美國除經濟制裁外，在外交途徑方面，加強國際結盟與推動「哨兵計畫」（Sentinel Program），以強化川普對伊朗的極限施壓。美國國務卿蓬佩奧6月17日透過熱線和歐亞盟國領袖密集溝通，尋求國際社會共同面對伊朗威脅，強調維護中東重要石油航線的安全，不只是美國的問題。
6月24日，川普推文表示，中國與日本分別有91%和62%所需石油從伊朗的輸油航道獲得，為何美國要免費（zero compensation）為其他國家保護輸油航線，所有相關國家都應該保護自己的船隻。同日，國務卿蓬佩奧與阿拉伯聯合大公國簽署「哨兵計畫」，協助穿越荷莫茲海峽的船隻或油輪配備監控設備，防範伊朗威脅。後續美國規劃尋求其他盟國的物質和財政協助。6月26日，美國代理國防部長艾斯培（Mark Esper）出席北約國防部長會議，要求北約國家與美國合組戰略同盟對伊朗施壓，但歐洲國家對此意願不高。6月27日，艾斯培接續在北約爭取盟國支持「哨兵計畫」，邀集相關國家制定海上安全倡議，包括空中監視伊朗在波斯灣地區的活動，以及採取護航措施，共同維護國際水道的航行自由。[4]
二、波頓政策立場備受考驗
6月23日，川普接受《美國國家廣播公司》（National Broadcasting Company, NBC）訪問時坦言，波頓是完全的鷹派，如果他說了算，美國就要一次挑戰全世界（take on the whole world at one time）。繼波頓5月宣布派遣航空母艦打擊群和轟炸機特遣部隊前往中東，並要求向中東增兵12萬，向伊朗傳達「清晰明確」的訊息，再到全球鷹遭擊落事件後，強力主張以飛彈對伊朗進行反擊等作為，皆與川普意見分歧。此前，在應處北韓無核化與委內瑞拉政變等問題上，川普亦已多次反駁波頓的政策立場，並強調自己才是掌握「最終拍板」的人。近期川普有意避免美伊緊張升溫，以及6月30日川金三會使無核化談判再現曙光，波頓極端主義的行事風格將使其地位備受考驗。再者，川普為爭取順利連任，鋌而走險對伊朗開戰的可能性並不高，惟須防範以色列突襲伊朗核設施。[5]
附表、2019年6月17-27日美伊緊張概況
|
日期
|
川普推特／專訪內容〔註〕
|
美國政府作為
|
伊朗政府作為
|
|
6/17
|
「伊朗無視鈾儲量限制」。
|
代理國防部長夏納翰宣布向中東增兵千人。
|
|
|
6/18
|
「感謝夏納翰貢獻，並任命陸軍部長艾斯培擔任新的代理國防部長」。
|
國務卿蓬佩奧重申，川普總統不想與伊朗開戰，只想重新構建對伊朗威脅的威懾。
|
伊朗總統羅哈尼（Hassan Rouhani）強調不願戰爭，但不會低頭。
|
|
6/20
|
「伊朗犯了一個非常大的錯誤」。
|
川普邀請美國會兩黨代表到白宮聽取關於無人機被擊落事件的簡報。
|
伊朗擊落美軍一架全球鷹無人偵察機。
|
|
美國聯邦航空管理局（FAA）發佈緊急命令，禁止美國航空公司飛機在伊朗控制的荷姆茲海峽和阿曼灣空域飛行。
|
|
美國網路司令部對伊朗發動網路攻擊。
|
|
6/21
|
「歐巴馬與伊朗達成1,500億美元的協議，並提180億美元現金，將伊朗自原本陷入巨大的經濟困境中解救出來。伊朗非但沒有感謝，反而指責美國。於是我終止國會沒有批准的協議，並實施強而有力的制裁。伊朗6/17擊落一架在國際水域飛行的無人偵察機。美國6/20蓄勢待發準備報復（伊朗）3個不同的軍事目標。當我詢問將領得知將因此造成150人傷亡時，乃在發動襲擊前10分鐘喊停。我並不著急對擊落無人偵察機採取不符比例的報復行動。美軍是世界上最好的軍隊，目前正在重整且隨時待命。（對伊朗）制裁正在起作用且將增加更多制裁。伊朗絕不能擁有對美國與全世界都不利的核武」。
「我在大衛營處理包括伊朗在內的很多事情」。
「伊朗不能擁有核武！倘根據歐巴馬計畫，伊朗將在短短幾年內成為擁核國家。現有的核查是不可接受的， 6/24將對伊朗實施新的制裁。我希望有朝一日能對伊朗撤銷制裁，伊朗將再次成為具生產力和繁榮的國家。愈快愈好」。
|
|
路透社（Reuters）引述伊朗消息人士報導，川普曾透過阿曼警告伊朗，美國即將發動攻擊，但川普反對開戰並想談判。
|
|
6/22
|
|
|
|
「報導有誤，我從未撤回對伊朗的攻擊（指令），而只是終止事態發展」。
|
|
6/23
|
川普接受美國國家廣播公司新聞網訪問，否認曾事先警告伊朗。川普重申美國不尋求戰爭，且為襲擊伊朗軍事目標而可能造成150人生命損失，與美國被擊落造價1.3億美元無人機相比，不符比例原則。願意在不設前提下，與伊朗領導人進行談判。
|
蓬佩奧對媒體發表表示，稱沙烏地阿拉伯和阿拉伯聯合大公國是美國「面對伊朗挑戰的兩大盟友」，美國將尋求波斯灣周邊，以及亞洲和歐洲國家的支持，與建立對付伊朗的全球聯盟。同時美國要切斷伊朗發展核武和飛彈所需的資源，確保美國的利益和人民安全。
|
伊朗總統羅哈尼指控美國挑起波斯灣區域緊張。伊朗革命衛隊資深指揮官拉昔（Gholamali Rashid）警告，區域若爆發衝突，恐失控擴散，美國必須避免在區域採取不當行為，以保護美國部隊的性命。
|
|
伊朗外交部長查瑞夫（Mohammad Javad Zarif）在推特發布位置圖，顯示一架死神無人機（MQ9 Reaper）5/26入侵伊朗領空。
|
|
波頓在以色列警告伊朗不要將美國的謹慎視為軟弱，沒有人授予伊朗「中東狩獵許可證」（hunting license in the Middle East）。
|
|
6/24
|
「中國與日本分別有91%和62%的所需石油從伊朗的輸油航道獲得，其他很多國家亦是類似的情況。為何美國要為其他國家保護輸油航線，卻獲得零補償。所有這些國家都應該保護自己的船隻」。
|
國務卿蓬佩奧於阿拉伯聯合大公國簽署「哨兵」合作計畫，協助穿越荷莫茲海峽的船隻或油輪配備監控設備，防範伊朗威脅。
|
|
|
6/25
|
「伊朗高層從未明白『友好』或『同情心』，僅能理解實力和力量。美國是迄今世界上最強大的軍事力量，僅在過去兩年就投入1.5兆美元」。
|
|
羅哈尼於伊朗國家電視台發表談話，表示美國對伊朗最高領袖哈米尼（Ayatollah Ali Khamenei）施加的新制裁不僅「愚蠢且令人憤慨」，而且這樣的金融制裁根本無效。
|
|
「美國並沒有忘記伊朗使用簡易爆炸裝置，造成2,000名美國人死亡，以及更多人受傷」。
|
|
「任何伊朗對美國的襲擊都將在美國『巨大的壓倒性力量』打擊中『消失』」。
|
伊朗外交部長查瑞夫表示，伊朗永遠不會發展核武器。
|
|
6/26
|
川普接受福斯財經網（Fox Business Network）採訪，說明突然取消軍事回擊伊朗的原因，在於不想造成伊朗軍民傷亡。
|
美國代理國防部長艾斯培出席北約國防部長會議，要求北約國家與美國合組戰略同盟對伊朗施壓。
|
伊朗總統羅哈尼表示，美國對伊朗實施新制裁措施，證明美方無意尋求與伊朗談判，建議美國履行2015年簽署核協議所規定的義務。
|
|
伊朗總統羅哈尼與法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）通電話時表示，伊朗無意加劇地區的緊張局勢，亦從未尋求與包括美國在內的任何國家開戰。
|
|
6/27
|
|
美國代理國防部長艾斯培接續在北約爭取盟國支持「哨兵」計畫，美邀集相關國家制定海上安全倡議，包括空中監視伊朗在波斯灣地區的活動，以及採取護航措施，共同維護國際水道的航行自由。
|
伊朗最高領袖哈米尼表示，面對美國新一輪孤立伊朗的制裁作為不會退縮。
|
|
美國完成派駐多架F22戰機於卡達的烏代德空軍基地。
|
〔註〕：以「」標示者為川普的推特內容。
資料來源：陳蒿堯整理自川普推特內容與新聞製表。
[1] Parisa Hafezi and Makini Brice, “Trump says 'Iran did do it,' as U.S. seeks support on Gulf oil tanker attacks,” Reuters, June 14, 2019, https://tinyurl.com/yxrpochw; Tara Law, “Iran Shot Down a $176 Million U.S. Drone. Here's What to Know About the RQ-4 Global Hawk,” Time, June 21, 2019, https://tinyurl.com/yyy9xksu
[2] 美國認為《全面聯合行動計畫》協議僅限縮伊朗發展核武的能力，部分限制效期更只有10到15年，且未禁止伊朗發展彈道飛彈。同時，意味伊朗在2025年後，就能漸次重啟核計畫。此外，伊朗持續支援黎巴嫩、阿富汗、葉門等區域的武裝團體與恐怖組織，造成中東區域緊張情勢。
[3] “How Trump's sanctions are crippling Iran’s economy,” DW Akademie, June 24, 2019, https://tinyurl.com/y5v8c94k
[4] Carol Morello, “Pompeo seeks support from allies to monitor Persian Gulf amid tensions with Iran,” Stars and Stripes, June 24, 2019, https://tinyurl.com/y5unmnzx; Bridget Johnson, “Be a ‘Sentinel’ to Monitor Iran’s Activity in Maritime Lanes, Defense Chief Urges Allies,” Homeland Security Today, June 27, 2019, https://tinyurl.com/y3ul9b69
[5] Doreen Horschig, “Is Israel Thinking About a Military Strike on Iran? History Tells Us It's Possible.,” The National Interest, June 24, 2019, https://tinyurl.com/y6th6dpp
