文在寅政府對日韓貿易爭端的因應
2019.08.05
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壹、新聞重點
2019年7月1日，日本經產省（Ministry of Economy, Trade and Industry, METI）以安全保障為由，宣布自7月4日起加強管制含氟聚醯亞胺（Fluorine Polyimide）、光阻劑（Photoresist）及高純度氟化氫（High-Purity Hydrogen Fluoride）等出口至韓國的半導體電子原料，不再享有簡化出口待遇，必須逐項申請並歷經90天審查取得政府許可。7月24日，韓國於世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）總理事會，控訴日本施行出口管制，屬於帶有政治目的之貿易報復行為，已違反WTO相關規定。韓國外交部部長康京和與日本外相河野太郎於8月1日利用出席東協區域論壇舉行雙邊會談，仍無法取得交集。據日本《共同社》（Kyodo News）引述多名消息人士指出，日本政府擬於8月2日透過內閣會議，將韓國自安全保障友好國家的「白名單」中除名，未來日本廠商在對韓國出口可能轉為軍事用途的產品時，皆須向日本政府申請許可獲准。[1]
貳、安全意涵
一、文在寅政府視日本出口管制為挾政治目的之貿易報復
韓國最高法院於2018年10月及11月，針對二戰時期被強徵到日本勞動的韓國勞工的索賠案宣判，判定日商新日鐵住金（Nippon Steel & Sumitomo Metal）〔2019年4月1日已改名為日本製鐵（Nippon Seitetsu）〕及日本三菱重工（Mitsubishi Heavy Industries），必須對遭強徵勞工及受害者遺屬負起賠償責任。[2]日本安倍政府不滿韓國每更迭政府便重提歷史問題，重申相關爭議已在1965年簽署《日韓請求權協定》時就已解決，涉案日本企業亦拒絕賠償。[3]
韓日雙方2019年1月及3月兩度進行政府磋商皆未能達成共識。日本多次敦促韓國政府積極解決問題，並提及可能採取報復性作為，諸如對韓國採取加徵關稅、停止匯款及核發簽證、加強水產品檢查，復於7月1日宣布基於「安全保障」考量，對韓國施行3項關鍵電子原料出口的管制措施。
文在寅總統一直視平反二戰歷史正義為己任，渠數度表示日韓關係「無法掩蓋歷史問題向前發展」，要求日本政府積極因應慰安婦與被徵用勞工等二戰遺留的歷史問題（詳參附表1）。據統計，文在寅迄今與安倍有6次公開會晤，其中2018年5月藉出席東京「中日韓三國峰會」與2019年6月G20大阪峰會，順道訪日。文在寅原訂2018年秋冬赴日進行國是訪問，更因「徵用工銅像」和「雷達照射事件」而取消（詳參附表2）。文在寅7月10日及15日發表談話，嚴正表達日本將歷史問題與限制戰略物資出口掛鈎的舉措，破壞韓日兩國半個世紀以來積累的經濟合作框架，對兩國的友誼和安全合作關係並無助益。文在寅政府更透過WTO，將日本對韓施行出口限制措施，定調為抗議韓國最高法院強制徵用受害者賠償判決，屬於帶有政治目的之貿易報復，呼籲日方應審慎評估後果，避免半導體產業鏈衝擊擴大，反傷自身。
二、韓國半導體產業受制日本掌握關鍵原料技術已成國安問題
2019年7月4日，青瓦台國家安保室長鄭義溶召開國家安全保障會議，將日本不滿徵用工判決而對管制韓出口的報復性措施，視為國安問題。韓國的半導體出口占出口總額25%，韓國2018年半導體與顯示面板產業出口金額分別為1,200億與230億美元，受日本管制出口的3項原料（含氟聚醯亞胺、光阻劑及蝕刻氣體），皆屬半導體製程關鍵原料，且日本全球市占率近90%（詳參下圖）。
圖、2019年1~5月韓國進口光阻劑、高純度氟化氫及含氟聚醯亞胺金額
資料來源：陳蒿堯重新製圖，原始資料援引自黃銘章，〈日對韓祭關鍵材料點穴戰術 管制範圍若擴大將影響南韓半導體出口〉，《科技網》，2019年7月5日，https://tinyurl.com/y27b535o。
由於尖端電子材料的技術的門檻很高，韓國企業生產記憶體和面板的關鍵電子材料長期仰賴從日本進口，短期內恐不易找到合適替代進口來源，將衝擊韓國的半導體產業〔三星電子（Samsung Electronics）與SK海力士（SK Hynix Semiconductor Inc.）產量分居全球第1與第3位〕，嚴重時可能因原料來源不足而被迫暫停生產。韓國海關統計，日本管制半導體原料出口，已造成韓國半導體7月前20日出口額，較2018年同期大減13.6%，影響程度不容小覷。[4]
參、趨勢研判
一、文在寅政府將持續以貿易爭端衝擊安全合作尋求美國介入調解
長期以來，美國扮演調和日韓軍事合作的關鍵角色。目前日韓雙方仍僵持不下，研判文在寅政府將對日採取歷史與經濟問題分開處理的雙軌策略。一方面採取強勢作為要求日本充分理解韓國國民的民族情緒，同時避免經濟衝擊效應，影響共同民主黨2020年國會選舉。另一方面，韓國將以延簽《韓日軍事情報保護協定》（General Security of Military Information Agreement, GSOMIA）為籌碼，強調韓日合作攸關區域安全，以及日韓貿易爭端亦對美國企業與全球經濟供應鏈造成影響，敦促美國介入調解日韓貿易爭端。[5]川普總統（Donald Trump）7月19日雖表示，願就韓日歧見提出幫助。但國家安全顧問波頓（John Bolton）7月訪問日韓時，表達美國無意介入日韓歷史糾葛，呼籲日韓應審慎克制並透過外交途徑維持對話，避免貿易爭端衝擊美日韓安全合作。日本防衞大臣岩屋毅7月23日已表示不考慮廢除《日韓軍事情報保護協定》，美國新任國防部長艾斯培（Mark Esper）擬於8月訪問日韓，屆時美國將進一步強調韓日合作攸關區域安全，要求韓國繼續延簽《韓日軍事情報保護協定》。
二、文在寅短期內因高漲民意恐不易與日化解貿易爭端
日本政府認為對韓強化出口限制措施，可對文在寅造成國內壓力而降低韓國在歷史問題窮追猛打的糾纏，但在新仇（日對韓實施半導體原料出口管制）與舊恨（獨島問題、慰安婦與徵用工正義、日本巡邏機低空飛行爭議），造成韓國民眾因民族情緒高漲發起抵制日貨，文在寅總統持續以歷史問題對日採取對抗作為，恐壓縮其解決貿易爭端的空間與對日和解的下台階。韓國2018年對日進口貿易額546億美元，出口305億美元，不排除韓國對日本採取提高關稅等反制措施。若雙方對峙態勢升溫，日本可能追加限制對韓出口戰略物資的商品種類，造成相互經濟報復的惡性循環，將加劇對韓國經濟衝擊。
三、韓國加速推動半導體技術革新與產業自主
為避免日本擴大管制電子原料引發斷鏈危機，文在寅總統宣布建立「官民應急機制」，積極透過提升預算與改善稅制，協助企業強化技術研發和投資，致力在最短時間內實現國產化和自主供應。韓國半導體龍頭三星電子已要求供應商協助囤積相關原料及零組件，並就國產與台灣等地的原料加工生產的氟化氫測試進行品質測試，以及轉向其他國家如台灣、中國、俄羅斯等國家尋求原料替代來源。
韓國的動態隨機存取記憶體（DRAM）、儲存型快閃記憶體（NAND Flash）、有機發光二極體（OLED）在全世界電子產品供應鏈中占重要的角色，一旦韓國掌握關鍵材料研發及分散供貨來源，亦將衝擊日本產業發展。日韓貿易爭端持續升溫，勢將影響韓國半導體的產量與出貨價格。經濟部統計處長黃于玲7月22日表示，短期內對台灣的記憶體廠商有轉單效應，但三星電子、海力士是全球記憶體最大供應商，如果其轉單無法完全補足缺口，就會造成終端出貨不正常，進而影響到我國封裝測試，以及手機組裝代工的相關供應鏈，須審慎以對。[6]
附表1、文在寅總統對二戰歷史遺留問題重要談話
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日期 |
談話內容 |
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2015.12.28 |
日韓簽署《韓日慰安婦協議》，雙方同意「最終和不可逆轉地解決慰安婦問題」，日本承認軍隊參與及政府責任，並提供10億日元的「治癒金」，但拒絕提供「國家賠償」。 |
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2017.6.20 |
文在寅接受美國《華盛頓郵報》專訪，表示《韓日慰安婦協議》並未得到韓國民眾的理解，日本政府應履行法律義務並公開道歉。 |
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2017.6.23 |
文在寅政府宣布將籌組直屬外交部長的「韓日日軍慰安婦受害者問題協議研究工作小組」，調查《韓日慰安婦協議》締約過程。 |
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2017.12.27 |
「韓日日軍慰安婦受害者問題協議研究工作小組」公布報告，認為《韓日慰安婦協議》的締約過程不透明，完全忽視「以受害者為中心」的處理原則。 |
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2018.1.29 |
我不會忘記為尚健在的23位慰安婦受害者竭盡所能糾正歷史。 |
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2018.2.9 |
安倍於韓日領導人會談表示，慰安婦協定是國家與國家之間的協議，即使政權更迭也應履約。對此，文在寅總統則反駁「慰安婦問題無法靠政府之間的交換式談判來解決」。 |
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2018.3.1 |
文在寅總統出席三一節紀念儀式並發表講話，敦促日本反省過去帝國主義侵略歷史。 |
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2018.11.21 |
文在寅宣布解散依據《日韓慰安婦協議》設立的「和解與治癒基金會」。 |
資料來源：陳蒿堯整理公開資訊製表。
附表2、文在寅總統歷次會晤安倍首相暨談話要點
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日期/地點 |
談話內容 |
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2017.9.7 俄羅斯符拉迪沃斯托克 |
文在寅表示韓日應共同解決歷史問題，並強調擴大兩國之間的經濟、觀光與文化領域交流。 |
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2017.9.22 美國紐約 |
文在寅出席「美日韓三國峰會」，三方同意共同履行聯合國安理會對北韓制裁決議。 |
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2018.5.9 日本東京 |
文在寅出席「中日韓三國峰會」，與安倍就共建未來韓日關係方案及半島無核化交換意見。文在寅表示為實現韓半島與東北亞的和平，不但應開展兩韓對話，還應開展朝日間對話與朝日關係正常化。（任內首次訪日） |
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2018.9.25 美國紐約 |
文在寅對安倍表示，將持續推動構建韓半島無核化機制，並樂見日本改善與北韓關係並推進雙邊對話。 |
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2018.11.20 美國紐約 |
文在寅總統表示，為發展可持續的韓日牢固關係，應樹立原則、彰顯正義，成為推心置腹的真朋友。 |
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2019.6.30 日本大阪 |
文在寅出席G20大阪峰會，僅在開幕時與安倍尷尬握手8秒鐘，並無交談。（任內二度訪日） |
資料來源：陳蒿堯整理公開資訊製表。
[1] “Update of METI's licensing policies and procedures on exports of controlled items to the Republic of Korea,” Ministry of Economy, Trade and Industry, July 1, 2019, https://tinyurl.com/y27ol22v; Tom Miles,“Japan and South Korea clash at WTO over trade row,” Reuters, July 4, 2019, https://tinyurl.com/y3jd4g3v; “Japan to remove South Korea from preferential treatment list, with decision due Aug. 2,” The Japan Times, July 26, 2019, https://tinyurl.com/y67o4oh7; 〈日韓外長在曼谷會談 就出口管制展開交鋒〉，《共同網》，2019年8月1日，https://tinyurl.com/yxcfgj6l。
[2] 2018年10月30日，韓國最高法院針對二戰時期被強徵到日本勞動的4名前韓國勞工的索賠案宣判，判定「新日鐵住金」公司須對二戰佔領期間強徵的4名韓國徵用勞工各賠償1億韓元（約新台幣293萬元）；11月29日，韓國最高法院再判定日本三菱重工敗訴，須對6名遭強徵勞工、4名女子勤勞挺身隊員（在軍需工廠從事勞動並同時接受軍事訓練的韓國女性）、以及1名受害者遺屬負起賠償責任，賠償金額從8千萬韓元至1.5億韓元（約合新台幣220萬至412萬）。2019年5月20日，日本政府針對韓國最高法院審理前徵用工的判決，要求根據兩國於1965年簽署的日韓請求權協定，成立一個由日韓以外的第三國仲裁委員會。韓國在6月18日截止期限之前仍未任命仲裁委員，並在6月19日提議由新日鐵住金、三菱重工，以及受惠於日本資金的韓國企業如浦項鋼鐵與KT公司（韓國電信）共同出資設置基金來實行賠償，但日本拒絕接受。
[3] 日韓雙方於1965年達成協議日本提供3億美元無償援助、2億美元有償援助，以及3億美元商業貸款，「一次性解決」受害者索賠問題。而韓國政府則放棄「索賠權」，接受「經濟合作」。2012年，韓國最高法院首次裁定「個人索賠權並未消失」，因為《日韓請求權協定》沒有涉及對二戰被日本徵用的勞工進行精神損失賠償的問題。
[4] Choonsik Yoo and Jacqueline Wong, “South Korea’s July 1-20 exports down 13.6% year-on-year, led by chips,” Reuters, July 22, 2019, https://tinyurl.com/y3wf5rw7.
[5] 2016年11月22日，韓國與日本簽署《軍事情報保護協定》，允許共用包含北韓核飛彈計畫等軍事情報。該協定有效期為1年，每年自動續簽，倘有一方欲終止協定，須在協定到期前90天（本期將於2019年8月24日到期）發出終止公告知會對方。
[6] 廖禹揚，〈外銷接單可望逐季好轉 回正仍有不確定因素〉，《中央社》，2019年7月22日，https://www.cna.com.tw/news/afe/201907220235.aspx。