第60期
壹、新聞重點
據路透社（Reuters）2019年8月7日報導，菲律賓總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）將可能與中國國家主席習近平會面，討論2016年南海仲裁案判斷。總統府發言人帕內洛（Salvador Panelo）表示，雙方可能在8月底舉行會談。杜特蒂曾說過，有朝一日，將引用南海仲裁判斷。此外，杜特蒂想討論聯合勘探近海能源儲備的問題。同日，菲國防官員表示，中國投資者計劃在菲律賓三個島嶼上開發基礎設施和旅遊設施，這將構成安全風險。美國海軍亦宣布，「雷根號」（USS Ronald Reagan）航空母艦8月6日駛入南海，並已靠泊馬尼拉。8月9日菲媒報導，杜特蒂中國行的另一原因是為推動《南海行為準則》（Code of Conduct in the South China Sea, COC）儘速制訂完成。[1]但中國駐菲大使趙建華已回應不接受、不承認2016年仲裁判斷，中國官方亦尚未回應菲方與習會面之喊話，本文僅就杜特蒂提出此行的意圖做分析。
貳、安全意涵
一、 杜特蒂面臨國內施政壓力或對中首提南海仲裁判斷
杜特蒂2016年就職後，選擇擱置南海仲裁案判斷，以換取中方的投資和經濟支持，爭取享有南海資源實質利益，但也不斷受反對黨及國內民族主義者質疑。此前杜特蒂5次與習近平會面均未提及南海仲裁判斷（杜特蒂5次會見習近平相關發言詳附表）。
2016年9月底，菲律賓民調機構「社會氣象站」（Social Weather Stations）調查顯示，76%菲律賓人「非常信任」美國，22%的人「非常信任」中國；2018年11月，該機構調查顯示，84%的受訪者認為不反對中國在南海人工造島和軍事化是錯誤的；2019年7月14日，「社會氣象站」發布近期調查報告，高達87%的菲國民眾支持政府應在西菲律賓海擴大堅持屬於他們的島礁主權。[2]被問到政府是否應逮捕和起訴日前在南海衝撞菲律賓漁民的中國船員時，也有高達87%的民眾表示應該執行。此次民調中最引起關注的是，93%的民眾認為，杜特蒂政府應設法重新取回西菲律賓海中遭中國佔領的「黃岩島」（Scarborough Reef）主權。此外，據菲媒ABS-CBN報導，菲國4月至6月經濟成長率5.5%，放緩至17季以來新低。2019年1-3月國內生產毛額成長5.6%，也低於預期，[3]使得馬尼拉當局施政遭受較大壓力。杜特蒂選擇此時發布赴中與習近平談南海仲裁案判斷，可降低國內對其施政不滿的民意壓力。
二、 杜特蒂或以宣告南海主權論述作為油氣開發談判籌碼
杜特蒂由實然面看待菲國南海主權權益，雖擁有主權，但在中國實質控管的情況下，仍需向中國爭取捕魚及共同勘探南海資源的利益，杜特蒂於2019年7月22日發表第4次國情咨文，表示「雖然我們擁有西菲律賓海的主權，但現實中，此地目前是由中國實質控管」。2016年杜特蒂競選時，即呼籲國人對聯合探勘採實用主義，尋求與中國妥協以便雙方都受益。2018年底，中國已成為菲律賓最大貿易伙伴、第一大出口市場和進口來源國、第二大遊客來源國。
2018下半年，由於通貨膨脹率上升和燃料價格上漲，杜特蒂認為應在領土中尋找更多油藏，而非依賴進口。關於共同勘探石油，中菲於2018年11月20日，由菲國外交部長陸辛（Teodoro Locsin）與中國外交部長王毅簽署《關於油氣開發合作諒解備忘錄》，載明「雙方將在本備忘錄簽訂後的12個月內致力於就合作安排達成一致」。 2019年4月 3日，中國副外長孔鉉佑與菲律賓外交部官員在馬尼拉舉行第四次南海問題雙邊磋商機制會議，雙方重申在不影響兩國各自關於主權等立場的前提下，探討海上油氣開發合作。
此前杜特蒂承諾，菲國政府將在「適當的時候」或一旦與中國的石油勘探開始之後，支持菲國在西菲律賓海的權利。2018年11月10日習近平到訪前，杜特蒂於國內演說中表示，若中國堅持從西菲律賓海採取石油和礦產資源，他將以南海仲裁判斷作為「王牌」，以獲得有利的西菲律賓海聯合勘探協議。杜特蒂此次若能成功與習近平會面，他將以南海仲裁判斷作為爭取菲權益的籌碼，與習近平討論聯合勘探近海能源儲備的問題，並接受一個60-40%的分享計畫。此為杜特蒂南海政策開始調整的徵兆，亦或僅是他對中國爭取更多海洋權益的談判技巧，屆時不一定會真的提出，仍有待觀察。
參、趨勢研判
一、菲未來仍將於國家安全前提下與美中開展合作
《有線電視新聞網》（CNN-Philippines）報導，杜特蒂2019年7月17日受訪時，援引《美菲共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America, MDT）向華府喊話，呼籲駐紮在日本的美軍第七艦隊（US 7th Fleet），應出動「介入」南海局勢，協助菲國對抗逐漸擴張勢力的中國。惟杜特蒂於7月22日發表國情咨文時表示，「中國已在南海人工島礁上部署飛彈，僅需7分鐘時間就能攻擊馬尼拉」，他的決定是為避免菲律賓和北京直接發生衝突，[4]這顯示杜特蒂的南海政策相當務實及善變。同時，5月美菲雙邊海岸巡防隊也於南海舉行首次共同演訓，而美國海軍也宣布「雷根號」航空母艦8月6日駛入南海，已靠泊馬尼拉。
4月28日，在北京出席第二屆「一帶一路」論壇的馬尼拉商務代表團簽署了19項商業協議，預估中方投資額高達121.65億美元，將創造逾2.1萬個就業機會。但就在菲國發布杜特蒂或將在8月底訪問中國的同一天，菲軍方發言人提出對包括中菲兩國於上開論壇期間簽署的三個小島開發項目的擔憂。據《法廣中文網》8月7日報導，菲律賓GFTG地產控股公司（GFTG Property Holdings Corporation）和三亞CEDF中菲投資公司（Sanya CEDF Sino-Philippine Investment Corporation）於4月達成協議，將投資2.98億美元開發大蘇比克灣管理局轄下的格蘭德島（Grande Island）和奇基塔島（Chiquita Island）。這兩個島嶼緊鄰目前由菲海軍使用的蘇比克灣前美海軍軍事基地。同時中方還將開發位於巴布揚群島的富加島（Fuga Island），其周圍水域是菲國電信電纜所在地，它也是第二次世界大戰期間部隊的跳板。8月8日帕內洛表示，「如果該開發案具安全威脅，我們不會允許它」。
二、杜特蒂將催促中國儘速完成COC制定
2019年4月，美國印太司令部司令戴維森上將（Admiral Philip Davidson）於印度「雷崗對話」（Raisina Dialogue）中明確指出「美、日在南海巡弋作為支持東南亞國協（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN）商討COC的後盾」。杜特蒂8月8日表示，他將於訪中時向習近平提出COC問題，他認為，中國可能是「拖延」完成COC的幕後黑手。他說「這就是為什麼我去那裡」。2018-2021年，菲律賓擔任中國- ASEAN關係協調國，研判此行杜特蒂亦可能銜ASEAN之命，溝通COC進程。杜特蒂警告說，COC未完成制訂的時間越長，在南海發生海上事件和「誤判」的可能性就越大。拖延COC正成為一個很大的問題。「我不想給我的國家惹麻煩，但不管我們喜歡與否，或站哪一邊，我的國家處於暴力狀態是不好的」。COC條文中有關南海資源合作勘探的規範制訂亦有助杜特蒂向習近平爭取共同開發的利益。
附表 杜特蒂5次會見習近平相關發言
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時間
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杜特蒂發言
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場合
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2016年10月18至20日
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美國已經輸了，已經與美國切斷關係，日後將完全投入中國懷抱。我重新調整成符合中國的意識形態，且可能去見俄羅斯總統普欽，告訴他只有中、菲、俄組成聯盟，才能對抗全世界。在這樣的情況下，我宣布與美國分道揚鑣……我已經與他們（美國）劃清界線，所以我只能仰賴你們（中國），但是別擔心，因為我們會像你們幫助我們那樣幫助你們。中國是偉大的國家，菲中悠久友誼不可動搖。菲律賓積極發展兩國關係，造福兩國人民。感謝中國對菲律賓經濟發展的大力支持，贊成兩國各級單位密切交流。希望亞洲基礎設施投資銀行（AIIB，亞投行）能多多協助菲律賓建設發展，菲律賓願意協助推進中國與東協關係，在國際與區域關係中密切和中國聯手。
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國事訪問
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2017年5月15日
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我到中國是為了和平與發展而來。我祝賀中華人民共和國成立70年取得的巨大成就。中國是菲律賓持久可靠的好朋友。菲方將堅持獨立自主的外交政策。我願同習近平主席一道，排除干擾，堅定信念，使友好合作始終成為菲中關係的主流。菲方對共建「一帶一路」充滿信心，願運用「一帶一路」合作帶來的機遇，實現國家發展目標。菲方願妥善處理好海上問題，不使其影響兩國關係的發展。
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出席「一帶一路」國際合作高峰論壇
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2018年4月20日
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當前菲中關係保持良好發展勢頭。菲律賓感謝中國對菲經濟社會發展、提高反恐維穩能力給予的幫助和支持。菲方願積極參與共建21世紀海上絲綢之路，密切同中方在經貿、漁業、旅遊、教育、基礎設施、執法、安全等領域合作。菲方願同中方一道努力，通過雙邊溝通協商，繼續保持南海和平穩定，使南海成為菲中兩國間一個合作領域。菲將接任中國-東協關係協調國，願積極促進深化東協同中國的合作。我就是喜歡習主席。他能夠理解我的困難，並願意伸出援手。我想對中國說聲謝謝。
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出席博鰲亞洲論壇2018年年會
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2018年11月20日
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雙方就南海問題交換了意見，認為南海爭議不是中菲關係的全部，不應影響雙方其他領域互利合作。雙方重申維護和促進地區和平穩定以及在南海的航行和飛越自由的重要性，致力於根據包括《聯合國憲章》和1982年《聯合國海洋法公約》在內的國際法中公認的原則，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式處理爭議，不訴諸武力或以武力相威脅。雙方認為，在中國和包括菲律賓在內的東協國家共同努力下，南海形勢更趨穩定。雙方將同其他東協國家一道，全面、有效落實《南海各方行為宣言》，保持COC單一磋商文本草案積極磋商勢頭，爭取在協商一致基礎上早日達成有效的準則。
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《中華人民共和國與菲律賓共和國聯合聲明》
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2019年4月24日至27日
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到北京是為了和平與發展而來，中國是菲律賓持久可靠的好朋友，菲方願同習近平一道，使友好合作始終成為菲中關係的主流。菲方對共建「一帶一路」充滿信心，菲方願妥善處理好海上問題，不使其影響兩國關係的發展。
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出席第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇
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資料來源：李寧吟整理公開資訊製表。
[1] Martin Petty and Karen Lema, “Philippines’ Duterte to meet China’s Xi over South China Sea arbitration win,” Reuters, August 6, 2019, https://www.reuters.com/article/us-philippines-china/philippines-duterte-to-meet-chinas-xi-over-south-china-sea-arbitration-win-idUSKCN1UW0SJ; Jeoffrey Maitem, “Duterte’s China development plan for South China Sea islands ‘poses security risk’ for Philippines,” South China Morning Post, August 6, 2019, https://www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/3021647/dutertes-china-development-plan-south-china-sea-islands-poses; Pia Ranada, “Duterte to raise ‘delay’ in South China Sea Code of Conduct with Xi Jinping,” Rappler, August 9, 2019, https://www.rappler.com/nation/237397-duterte-to-raise-delay-code-conduct-with-xi-jinping#cxrecs_s.
[2] 菲政府所稱「西菲律賓海」，是在2012年黃岩島主權問題後，將包含海岸線向外延伸370公里的專屬經濟區（EEZ），是廣義南海的一部分。
[3] “Dissecting Data: Behind Philippines’ slower than expected Q2 economic growth,” ABS-CBN News, August 8, 2019, https://news.abs-cbn.com/video/business/08/08/19/dissecting-data-behind-philippines-slower-than-expected-q2-economic-growth.
[4] Arianne Merez, “Palace: PH to reject China-backed island development if security threat found,” ABS-CBN News, August 8, 2019, https://news.abs-cbn.com/news/08/08/19/palace-ph-to-reject-china-backed-island-development-if-security-threat-found.
