公衛事件誰負責？中國民意的觀察
2020.02.21
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壹、新聞重點
2019年新型冠狀病毒（COVID-19，以下簡稱武漢肺炎）疫情持續延燒，北京當局於2020年2月13日宣布撤換湖北省委書記蔣超良和武漢市委書記馬國強。自2019年年底武漢爆出不明原因肺炎，疫情迅速擴散至中國全境並蔓延至全球。2月7日吹哨者李文亮醫師去世，其生前被控造謠的消息經披露，點燃了中國民間對當局隱匿疫情的憤怒與言論自由缺失的不滿。武漢肺炎不僅讓中國政府的防疫信用崩潰，也成為中共的政治瘟疫。《金融時報》（Financial Times）社論認為疫情的發展將影響中國和習政權的走向。若疫情在未來幾星期內得到控制，習近平及中央政府便能將疫情失控的責任推給地方官員，並把抗疫戰爭的功勞歸於中央的強勢領導；反之，若疫情持續失控，習政權將迎來它的車諾比（Chernobyl）時刻並喪失統治的「天命」。儘管撤換官員回應了公眾所要求的問責，但此舉也可能是為了轉移對中央政府的指責。藉由分析中國2015-2016年的民調資料，本文從資訊政治的角度，檢視中國民眾針對公共衛生與醫療的問責態度。[1]
貳、安全意涵
第四波亞洲民主動態調查中國模組中，有幾道題目與民眾對公衛與醫療的問責態度相關。包括：受訪者在公共衛生與醫療服務、經濟增長等九個面向評估中國目前的狀況。接著，從中挑選三項受訪者認為最重要的問題；最後分別針對這九個議題指出其究責對象。[2]
圖1、中國民眾認為最重要的三個問題
資料來源：李冠成根據第四波亞洲民主動態調查中國模組（2015-2016年）製圖。
一、公共衛生與醫療服務是中國民眾最關切的重要問題之一
圖1為中國民眾最關切的三項議題之次數百分比，紅色、綠色及藍色的直條分別是受訪者主觀認知最重要、第二重要與第三重要問題的百分比。雖然公共衛生和醫療服務並非首要問題，但民眾將公衛與醫療視為次要或第三重要的百分比在九項議題中名列前茅。過去20年來中國重大公共衛生事件屢見不鮮，其中最令人印象深刻的是2002年至2003年造成全球超過8,000人感染及700人死亡的嚴重急性呼吸道症候群（Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS）。儘管SARS之後中國政府投入龐大資源企圖完善公共衛生體系與疾病預防控制機制，然而集權中國向上負責的政治體制使得地方官員為了自保和升官經常隱瞞訊息和等待指令，錯失疫情初期可控的黃金時期。回顧中國過去重大的公衛事件，包括2008年毒奶粉事件、2013年禽流感、2018年假疫苗事件等，都可以看到「地方封鎖消息、中央下令、最後找代罪羔羊」的模式。[3] 因此，即便是在2015年訪問的時空脈絡，公共衛生與醫療服務是中國民眾最關切的重要問題之一。
二、經濟增長在中國公眾眼中仍具優先性
雖然中國民眾關切公共衛生與醫療，但圖1也顯示中國民眾重視的首要問題仍是經濟增長（18.5%）。自改革開放以來中國經濟高速成長，短短30年從貧窮落後國家轉變為世界第二大經濟體。中國政府過去一直強調經濟發展，落實到基層成為所謂的GDP主義，造成地方官員不擇手段追求GDP指標。儘管這樣的發展模式近來飽受批評，多數仍認為經濟增長至關重要，中共也知道其統治的正當性來自於經濟的持續成長。這也解釋為什麼針對這次武漢肺炎，習近平寧願冒著疫情擴散的風險要求各地復工。[4]
參、趨勢研判
本文以下藉由「多元勝算對數模型」（Multinomial Logit Model）探討言論自由與隱藏資訊等因素，對於中國民眾針對公衛與醫療議題問責態度的影響。圖2是在控制其他變數不變的情形下，根據模型結果推估的預測機率變化趨勢。[5] Y軸是預測機率，X軸是受訪者認知的政府官員隱藏重要訊息的程度，紅色和綠色的線分別代表民眾對於言論自由的兩種態度。
圖2、中國民眾針對公共衛生議題問責對象的預測機率
資料來源：李冠成根據第四波亞洲民主動態調查中國模組（2015-2016年）製圖。
一、隱匿訊息將增加民眾究責地方政府的機率
如前所述，由於中國政治體制鼓勵地方官員向上負責而非向民眾負責，因此他們在面對緊急事件時，有強烈的動機先隱瞞訊息並試圖在職權範圍內尋求解決，直到事態轉壞、紙包不住火，中央才積極介入。對於地方政府這種隱藏資訊以息事寧人的作法，中國民眾已經歷多次且非常憤慨。因此，本文模型發現當民眾越認為政府官員經常隱藏重要資訊，越傾向增加他們在公共衛生議題上究責地方政府的機率。這也和一些研究發現中國民眾對中央政府信任高於地方政府的「央強地弱」現象相符，這種信任的差序格局也替中央政府搭建一道防火牆，將主要的責任推卸給地方的失職和無能。不過，此次肺炎疫情罕見看到武漢市長周先旺反控中央不授權而延誤疫情的披露，因此中央政府能否迴避民眾的問責仍有待觀察。
二、贊同言論自由的主張將使民眾傾向要求中央負責
相較於在中國早已見怪不怪的隱藏資訊，民眾對言論自由的要求象徵對政治體制的不滿與反省。圖2可觀察到只有在中央政府負主要責任的部分，主張媒體有權自由發布新聞或意見的紅線之預測機率高於綠線（認為政府有權禁止媒體發布對社會有害的新聞或意見）。亦即在控制政府官員隱匿重大訊息程度的條件下，贊同言論自由的民眾明顯有較高的機率認為中央政府需對公衛醫療負責。儘管2015年的調查結果未必反映此次武漢肺炎的情況，但李文亮病逝的消息確實掀起中國網民對言論自由的呼聲及制度的反省，[6] 因此本文預期言論自由將促使中國民眾要求中央政府為這次疫情承擔責任。
[1]北京當局撤換湖北省委書記和武漢市委書記的新聞請參考〈肺炎疫情：應勇空降「救火」中共湖北換帥〉，《BBC中文網》，2020年2月13日，https://reurl.cc/jdx5kp。2020年2月6日晚間，李文亮搶救無效的消息傳出，不少中國網友除了悼念他之外，更湧入湖北省官方微博痛罵官員，相關報導請參考：林毅，〈吹哨人李文亮過世，數萬陸網友出征痛罵湖北官員〉，《中時電子報》，2020年2月7日，https://reurl.cc/31GLjl。這個事件也引發中國公眾對言論自由的反省和討論，詳請見：〈武漢肺炎「吹哨人」李文亮過世：「言論自由」成熱搜、網友質疑他「不得好死」〉，《關鍵評論》，2020年2月7日，https://reurl.cc/Qp03jM。最後，中國車諾比的評論文章，請參考：Jamil Anderlini, “Xi Jingping Faces China’s Chernobyl Moment,” Financial Times, February 10, 2020, https://reurl.cc/EKkzrK。本文使用的資料來自第四波亞洲民主動態調查中國模組，調查執行的時間為2015年7月至2016年3月，採GPS輔助分層抽樣，總計完成4,068份具全國代表性樣本。該計畫主持人為朱雲漢教授，調查資料可在http://www.asianbarometer.org下載，作者感謝上述機構與人員的資料提供。儘管2015-2016年的資料無法反映此次武漢肺炎疫情，但中國曾發生多次公衛事件，調查中公共衛生與醫療相關題組仍有參考價值。奠基在過去經驗資料基礎上，本文亦有助於對中國武漢肺炎事件的後續發展進行研判。
[2]問卷題目包括：（1）1表示狀況非常差，10表示狀況非常好，在程度上，數字越小表示狀況越差，數字越大表示狀況越好，您覺得我國目前以下各方面（經濟增長、國防和對外政策、環境保護、貧富差距狀況、官員腐敗狀況、就業機會、食品安全、公共衛生和醫療服務、中小學教育）的狀況如何？（2）上述各方面情況，您覺得最重要的問題是哪一個？第二重要的呢？第三重要的呢？（3）中央政府和地方政府都要為我國各方面的狀況或多或少負一些責任，在您看來，哪一級政府要為我國目前以下各方面的狀況負主要責任？
[3]中國專制集權體制和防疫問題之間的討論如：Matthew M. Kavanagh, “Authoritarianism, Outbreaks, and Information Politics,” Lancet Public Health, February 13, 2020, https://reurl.cc/mdaLQY；許依函，〈武漢肺炎為何失控？掀起全球史上最大公衛危機，關鍵因素離不開習近平緊握「官僚體系」〉，《今周刊》，2020年2月6日，https://reurl.cc/Na3r8q。
[4]中共統治正當性與經濟發展掛勾的討論請見：裴敏欣，〈點評中國：經濟增長與政權合法性〉，《BBC中文網》，2011年10月17日，https://reurl.cc/L1Y7X9。路透社披露習近平要求復工的報導請見：“Xi Warned Officials That Efforts to Stop Virus Could Hurt Economy: Sources,” Reuters, February 11, 2020, https://reurl.cc/yy2ekl。
[5]模型的依變數是無序三分類的公衛問責態度：包括中央政府負責、地方政府負責及兩級政府的責任差不多。自變數有公共衛生與醫療服務狀況的評價、首要關切是否為公共衛生議題、政府是否經常隱匿重大訊息、媒體是否有權自由發布新聞及性別、年齡、教育程度、居住地等人口變項。「多元勝算對數模型」的估計結果可透過指數函數轉換為選擇某選項之機率，本文的預測機率意指在控制其他變數固定不變的情況下，檢視政府是否經常隱匿重大訊息與媒體是否有權自由發布新聞的變化，對於民眾各種問責態度機率之影響。
[6]〈武漢肺炎吹哨人李文亮病逝，中國掀言論自由呼聲〉，《中央社》，2020年2月7日，https://reurl.cc/VaKA7b。