美國《2020-2022年國家反情報戰略》 報告之觀察
2020.02.21
瀏覽數
184
壹、新聞重點
美國國家反情報與安全中心(National Counterintelligence and Security Center, NCSC)於2020年2月10日,公布《2020-2022年國家反情報戰略》(National Counterintelligence Strategy of the United States of America, 2020-2022)(以下簡稱《反情報戰略》),因應日益嚴峻複雜外國情報實體(foreign intelligence entity)對美國的威脅,以保障國家安全與繁榮發展。《反情報戰略》內容概分三大領域:威脅認定、目標設定、與執行綱領。對此,美國國家反情報與安全中心主任伊凡尼納(William Evanina)表示,當前美國反情報戰略的核心任務主要有三項:(一)認定、評估、與瓦解外國情報實體在美國的活動與能力;(二)針對美國境內與境外之國外情報活動,降低國內之內賊威脅,並反制其間諜與暗殺企圖;(三)防制科技間諜獲取美國的機敏資訊與設施。[1] 此次美國《反情報戰略》的提出,可視為川普政府為落實其國家安全戰略之新措施。
貳、安全意涵
一、反情報戰是落實國家安全目標的手段
《反情報戰略》戰略目標設定,與其對反情報定義與當前美國國家安全目標息息相關。根據《反情報戰略》,反情報是,「蒐集資訊與執行行動,透過鑑定、欺騙、利用、干擾、與保護等作為,反制那些藉由或代表外國勢力、組織、個人、或國際恐怖組織與活動,所執行之間諜、其他情報活動、破壞、或是暗殺舉措」。總統川普(Donald Trump)在該報告序言,提出反情報戰略所欲達成之國家安全目標在於:保護美國人民、家園、與生活方式;藉由保護美國經濟以促進國家繁榮發展;維護國內外之和平與安全。明顯地,《反情報戰略》的設定目標,即是為落實川普上任來所揭示國家安全戰略目標之具體手段。
二、俄羅斯與中國為首要之威脅來源
威脅的認知與評估,是戰略規劃的關鍵任務。《反情報戰略》在威脅對象與性質進行盤點時指出,外國情報實體在數量上,正不斷成長地對美國構成「重大威脅」,其分別來自五個國家行為者:俄羅斯、中國、古巴、伊朗、與北韓,以及下列之非國家行為者:黎巴嫩真主黨(Lebanese Hizballah)、伊斯蘭國(Islamic State of Iraq and Syria, ISIS)、基地組織(Al-Qa’ida)、跨國犯罪組織、與以意識形態為動機之組織。《反情報戰略》表示,「俄羅斯和中國在全球範圍展開行動,使用其所有的國家工具瞄準美國,並擁有各式大量而複雜的現代化情報能力」。總統川普在該報告序言中特別點名俄羅斯與中國,為美國反情報工作的主要威脅與敵手;相較於俄羅斯,川普表示,「更有力量而大膽的中國,正透過竊取美國科技與智慧財產方式,企圖削弱美國在經濟與軍事上的優勢」。美國國防部長艾斯培(Mark Esper)在慕尼黑安全會議表示,中國竊取西方知識產權,威嚇較小鄰國,且不惜代價使用任何手段來設法攫取優勢。[2]
三、科技在反情報戰扮演關鍵角色
在威脅性質上,由於科技因素的涉入,使得上述外國情報實體的威脅,變得更加複雜化與多樣化。而科技與情報及反情報工作結合,已成當前反情報戰的焦點。《反情報戰略》指出,境外情報機構或個體透過科技的發展運用,正精進與擴大其情報技術能力,其中包括:先進的網路工具、生物識別設備、技術監控設備、人工智慧、量子科技、奈米技術、先進材料科學、加密技術、機器人、與大數據分析等等。由於在情報的獲取與反制過程中,科技扮演日益關鍵的角色,這也使得外國情報實體竊取機敏資訊與智慧財產行為,成為美國反情報戰的重點。
四、反情報戰略目標設定著重於關鍵領域之威脅
基於對反情報戰中威脅對象與威脅性質的認知,《反情報戰略》臚列五大戰略目標:(一)保護關鍵基礎設施、(二)減少主要供應鏈所受威脅、(三)打擊不公平利用美國經濟的行為、(四)保護美國民主不受外部影響、以及(五)打擊外國情報機構的網路活動和技術活動。上述之五大反情報戰略目標,並無優先順序之別,其主要目的在於,一方面標示當前反情報戰中,美國最受外國情報實體威脅的關鍵領域,另方面展示在進行反情報戰中,美國國家力量與資源將投注之所在。伊凡尼納在新聞稿中表示,《反情報戰略》是種「典範轉移」(paradigm shift)戰略,因為在反情報目標上,除延續過去關注以國家政府為主之境外威脅外,此次更強調聚焦於美國當前遭受外國情報實體攻擊最大的幾個關鍵領域。
參、趨勢研判
一、美國將採「全社會途徑」進行反情報戰
反情報工作的執行,聚焦於安全功能概念,事涉嚇阻、偵測、欺騙、與化解(neutralization)敵對情報活動之有效性,在手段上,有著被動防衛與主動攻擊的混合態勢,以及使用情報功能核心之研究與分析,因此需要整體性的觀念與作為,以整合反情報工作。[3] 由於《反情報戰略》中所認定的威脅與企圖達成的戰略目標,已不再是美國政府可以單獨解決,因此《反情報戰略》在執行上,提出「全社會途徑」(a whole-of-society approach),以因應外國情報實體日益嚴厲挑戰。採取「全社會途徑」的反情報戰,關鍵在於美國必須發揮利用所有國家力量工具。這不僅有賴政府公部門間的整合運作,也需要全體社會的響應,特別是「私營部門(private sector)以及美國公眾」。《反情報戰略》指出,雖然外國情報機構的目標大多是美國的聯邦機構,但也將目標對準了一些私營部門和學術機構,並試圖影響美國的公眾輿論。美國政府近來徹查中國的孔子學院與「千人計劃」,正反映此反情報新作為之趨勢。
美國「全社會途徑」的反情報戰,可視為在政府主導下的全面性戰爭。它透過全體社會的積極動員,強化政策執行能力,並分散執行時責任與風險,建構有韌性(resilience)的社會,以落實政府所預設之反情報戰略目標。其實外國情報活動,不僅威脅到美國國家安全,也侵蝕美國的經濟活力和社會安全。未知巧合與否,就在這份戰略發布的同一天,美國指控四名中國軍方駭客,入侵美國信評機構易速傳真公司(Equifax)資料庫案,影響將近1.5億美國公民。[4] 而這也正凸顯,未來透過「全社會途徑」強化與私營部門合作,以進行反情報改革的迫切性。
二、美國將擴大其國際反情報合作對象
有鑒於反情報戰之威脅多樣性、任務全面性、與執行複雜性,美國勢將擴大在國際上與盟邦及夥伴的情報合作關係。《反情報戰略》在其執行綱領中,所提出未來之五項工作指導綱領:夥伴關係與資訊分享;科技創新;戰略、計畫、與綱要之整合;所需資源確認;執行成效評估。此工作綱領,強調國際合作在進行反情報戰的重要性。在反情報戰略整體規劃上,其實美國於國際上經營已久的安全同盟與夥伴關係,是沒有任何競爭對手所能匹敵的優勢。為有效發揮此優勢,並整合美國與同盟夥伴的反情報工作,有需要擴大並深化在情報資訊的分享。加深對外國情報實體之威脅與行動的認識,有助建立與盟邦及夥伴的反情報合作關係。由美國、英國、加拿大、澳洲、與紐西蘭所組成的「五眼聯盟」(Five Eyes),即是國際情報合作分享的成功機制。為因應美國印太戰略,美眾議院情報委員會在2019年12月所提出成立美國、南韓、日本、與印度的情報同盟芻議,即顯示美國將強化國際情報合作之趨勢。
三、華為案將成為美國在國際反情報合作的試金石
科技與經濟兩項領域,是當前美國反情報戰略目標的焦點,但兩者隨著全球化的發展,早已不是美國所能單獨面對處理的議題。以美中在全球科技領域的競爭為例,興建5G網路的華為案,正面臨以美國為首西方情報聯盟的抵制。為此,美國正研擬對中國採取新的貿易舉措,限制美國晶片製造設備的使用,切斷中國獲得關鍵半導體技術的管道,並對「外國直接產品規定」進行調整計劃,將出口華為的美國技術含量限制門檻,由現行的25%緊縮至10%,甚至頒布新法令,直接將外國製產品列入華為供貨禁令中。但在經貿優先思維下,川普於2月18日推特(Twitter)表示,國家安全概念被太廣泛使用,這將犧牲美國經濟。而此是否暗示川普政府將改變對華為案現行立場,值得持續關注。其實美國盟邦夥伴間,對華為案亦未取得一致立場。以英國為例,儘管美國巨大壓力,倫敦在2020年1月29日仍宣布將有條件繼續使用華為5G技術。此一決定,不僅引起美國不滿,更導致英國與澳洲盟友關係出現裂痕。[5] 可預見地,華為案將成為美國與其安全盟邦夥伴,在未來進行國際反情報戰合作的試金石。
[1]美國國家反情報與安全中心曾於2018年發布《2018-2022年戰略計畫》(Strategic Plan, 2018-2022),《2020-2022年國家反情報戰略》可視為其最新之報告。兩份報告中均有提及「外國情報實體」,不過在《2020-2022年國家反情報戰略》特別對其定義為:「已知或可疑的境外之國家、非國家組織、或個人,這包括外國情報機關,從事情報活動,以獲取美國的資訊、妨害美國的情報蒐集、影響美國的政策、或干擾美國的制度與計畫」。請見:“National Counterintelligence Strategy of the United States of America 2020-2022,” National Counterintelligence and Security Center, February 10, 2020, https://www.dni.gov/index.php/ncsc-features/2741; “Strategic Plan, 2018–2022,” National Counterintelligence and Security Center, 2018, https://www.odni.gov/files/NCSC/documents/Regulations/2018-2022-NCSC-Strategic-Plan.pdf。
[2]〈美國防長埃斯珀:中國對世界秩序構成越來越大的威脅〉,《美國之音》,2020年2月15日,https://www.voachinese.com/a/us-defense-chief-slams-china-rising-threat-world-order-20200215/5289678.html。
[3]汪毓瑋,《情報、反情報與變革》,(新北市:元照出版社,2018年),頁1514–1520。
[4]〈美司法部起訴四名中國軍方人士,涉駭客攻擊案〉,《紐約時報中文網》,2020年2月11日,https://cn.nytimes.com/usa/20200211/equifax-hack-china/;〈美國執法部門緊盯中國“千人計劃”〉,《紐約時報中文網》,2020年2月7日,https://cn.nytimes.com/usa/20200207/chinas-lavish-scientific-funds-fall-into-prosecutors-spotlight/。
[5]Asa Fitch and Bob Davis, “U.S. Weighs New Move to Limit China's Access to Chip Technology,” Wall Street Journal, February 18, 2020, https://www.wsj.com/articles/u-s-weighs-new-move-to-limit-chinas-access-to-chip-technology-11581942688; 川普推文請見,2020年2月18日,https://twitter.com/realDonaldTrump/status/1229790099866603521。〈英國向華為5G開綠燈 引發國際反應和衝擊波〉,《BBC中文網》,2020年1月29日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-51297245;〈華為5G之爭致英國和澳大利亞盟友關係現裂痕〉,《BBC中文網》,2020年2月16日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-51519645。