美國國防部武獲及科技研發體系改革之意涵
2020.02.21
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壹、新聞重點
美國國防部依《2017財政年度國防授權法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017, NDAA2017），將「武獲、科技與後勤次長」（Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology, and Logistics, AT&L）分拆為「武獲與維持次長」（Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment, A&S）與「研究與工程次長」（Under Secretary of Defense for Research and Engineering, R&E）兩個職位，並自2018年2月1日生效。首任國防部「武獲與維持次長」羅德（Ellen Lord）在2020年1月23日核定《國防部第5000.02號指示》（Department of Defense Instruction 5000.02）以落實2019年所建立的「適應性武獲架構」（Adaptive Acquisition Framework）機制運作，希望簡化武獲流程，加快推動先進科技研發與武器採購。[1] 本文將對最新的美國國防部科技研發與武獲體系改革進行分析，並聚焦討論組織與流程等兩大改革重點及其透露的意涵。
貳、安全意涵
一、歷年來國防科技研發與武獲體系分合不定
美國國防部武獲及科技研發體系在組織上是否分立，長年處於爭辯狀態，並無明顯發展方向，自1949年國防部設立時，內部設有「研究與發展委員會」（Research and Develop Board）及「彈藥委員會」（Munitions Board）分別承擔部分權責，其後經歷數次演變（見表1）。由上觀察，自1949-1976年、2018年迄今，採「分立制」，分由兩位主管監督管理；1977-2017年，雖採「合一制」，由一位次長所管理監督，但1986年後將「研究與工程次長」降編為「研究與工程助理部長」，並由新設「武獲次長」管轄，試圖淡化研發體系角色。根據2017年8月國防部提交國會的規劃報告，回歸「分立制」及調整十多個單位管轄權責，讓國防部次長由5位增至6位，顯示同等重視武獲與研發（如圖）。[2] 對抗蘇聯時，美國採「合一制」取得冷戰勝利，卻在面對中國戰略競爭時改採「分立制」，這項冷戰後的大變革凸顯國會對「合一制」能否因應未來挑戰充滿疑慮。
表1、歷次美國國防部武獲及科技研發體制改革
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年度 |
改革內容 |
法源依據 |
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1949 |
彈藥委員會 |
研究與發展委員會 |
1947年國家安全法 |
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1953 |
供應與後勤助理部長 |
應用工程助理部長 |
1953年第6號組織改革計畫 |
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1958 |
供應與後勤助理部長 |
國防研究與工程主任 |
1958年國防組織改革法 |
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1977 |
研究與工程次長 |
聯邦95-140公法 |
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1986 |
武獲次長 |
1986年軍隊退休改革法 |
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1994 |
武獲與科技次長 |
1994財政年度國防授權法案 |
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1997 |
武獲、科技與後勤次長 |
2000財政年度國防授權法案 |
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2018 |
武獲與維持次長 |
研究與工程次長 |
2017財政年度國防授權法案 |
資料來源：林柏州整理自“Department of Defense Key Officials September 1947-January 2020,” DoD Historical Office, January 2020, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/key_officials/KeyOfficials-1-28-20.pdf?ver=2020-01-28-073225-283，1997年改革於2000年才立法確認。
二、採「分立制」旨在加速科技創新與達成效率管理的目標
美國國防科技研發與武獲體系採「合一制」，主要是希望研發與運用相結合，優點是避免過度浪費的研發投資，缺點是重視可立即運用的科技高於投資創新科技，恐壓縮投資研發的空間。但若採「分立制」則有助於鼓勵突破性創新（disruptive innovation）研究、容許失敗風險。新設的研究與工程次長亦將原「國防創新小組」（Defense Innovation Unit, DIU）、「戰略能力辦公室」（Strategic Capabilities Office, SCO）、「戰略情報分析組」（Strategic Intelligence Analysis Cell, SIAC）、「國防先進研究計畫署」（Defense Advanced Research Projects Agency, DARPA）及2019年新成立的太空發展署（Space Development Agency）納為其監督單位或作戰支援單位（combat support agency）。
圖、武獲與維持次長、研究與工程次長組織（草案）
資料來源：林柏州改繪自“Report to Congress: Restructuring the Department of Defense Acquisition, Technology and Logistics Organization and Chief Management Officer Organization,” pp. 9, 11。
在武獲體系的另一項重點改革是簡化流程，除建立武獲分類途徑，也調整包含《國防部第5000.02號指示》的內部行政規範， 將352項《美國國防聯邦採購規範補充說明》（U.S. Defense Federal Acquisition Regulation Supplement, DFARS）裁併為298項，行政程序時間亦由32個月縮短至16個月，[4] 希望使整體武獲體系朝向可負擔、低成本，並能有效估算武器系統全壽期效益等目標運行。武獲與維持次長羅德認為應足以支持《2018年國防戰略》（2018 National Defense Strategy）落實，亦能更快速的將武器系統交付軍隊運用，有助於美軍戰力的維持。
參、趨勢研判
一、未來美中軍事競爭的關鍵將聚焦在科技競爭
美國武獲改革除上述組織改造、流程簡化外，確保產業安全也是重點，根據研究及工程次長室轄下國防創新小組在2018年發布《中國科技移轉戰略》（China’s Technology Transfer Strategy）報告，指出中國對美國企業創新投資金額大幅成長，由2010年3.1億美元至2017年達6,100億美元，重點投資項目為人工智慧（Artificial Intelligence, AI）、機器人（Robotics）、虛擬實境（Augmented Reality/Virtual Reality, AR/VR）、金融科技（Financial Technology, Fintech）等4大領域，多數科技將做為軍事運用的基礎。[5] 鑒於中國對美國創新科技產業加強投資的趨勢，美國國會也陸續通過《外來投資風險審查現代化法》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018, FIRRMA）、《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018, ECRA）等，擴大「美國外來投資審查委員會」（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）審查範圍，如關鍵技術、增列新興和基礎技術清單項目等均列為國安重點項目，希望有效管制敵對資金（adversarial capital）對國安科技研發的滲透。國防部更建立「網路安全成熟模式認證」（Cybersecurity Maturity Model Certification）希望提升國防企業網路與資訊安全水準，以維護美國科技優勢，並確保關鍵技術安全。
二、簡化的武獲流程與待觀察的科技研發改革
美國國防部2019年正在執行的各年度武獲案計有89案、預算規模達2兆美元，但從武獲與維持次長羅德上任後，已成功簡化原本動輒3年以上的武獲流程縮短至1年半，並將流程細分為6類途徑，即「適應性武獲架構」（見表2），可由重大決策官員（Milestone Decision Authorities, MDAs）、決策官員（Decision Authorities, DAs）及計畫經理（Program Managers, PMs）決定武獲策略，且重大決策過程均須有研究及工程次長室官員參加，提供研發相關建議，藉以讓部隊可更快獲得所需武器。正當美中競爭轉向科技競爭之際，美國國會積極推動國防研發體系改革，要求研發應聚焦於網路與太空、無人系統、導能武器、水下武器、極音速及機器人等技術開發，希望重現第二代抵銷戰略（Second Offset）的成就，是否有助於使研發及武獲政策不致脫鉤，讓研發體系長期詬病的重複投資、冗長研發及無效投資等問題可以有效降低，仍是國防部研發體系的未來考驗。
表2、美國國防部「適應性武獲架構」
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武獲途徑 |
內容 |
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緊急能力武獲（Urgent Capability Acquisition） |
國防部最高度優先的軍購項目，需在2年內快速部署的武器系統，研發與測評不超過5億2,500萬美元或採購金額低於30億0,650萬美元。 |
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中階武獲（Middle Tier of Acquisition） |
5年內製造出原型器，5年內可部署的武器系統採購項目。 |
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主要能力武獲（Major Capability Acquisition） |
為國防部主要武獲流程，從裝備選擇分析、技術開發、工程製造、生產等每個階段依序完成，多數為傳統大型武器項目。 |
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軟體武獲（Software Acquisition） |
適用於軟體系統或次系統採購，例如指管（Command & Control, C2）軟體、武器系統軟體、情監偵（Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance, ISR）軟體、狀況覺知（Situational Awareness）系統軟體等。 |
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國防事務系統（Defense Business Systems） |
主要為國防部營運與支援能力需求的採購，如人資、財務資料、物品等。 |
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軍種武獲（Acquisition of Services） |
為軍種所需系統、電子通訊、裝備、物品支援、設施、後勤、藥品、研發、運輸等採購。 |
資料來源：林柏州整理自《國防部第5000.02號指示》。
[1]Jane Edwards, “Ellen Lord Oks New Dod Instruction on Adaptive Acquisition Framework,” ExecutiveGov, January 27, 2020, https://www.executivegov.com/2020/01/ellen-lord-oks-new-dod-instruction-on-adaptive-acquisition-framework/; Aaron Mehta, “Revealed: The new structure for the Pentagon’s tech and acquisition offices,” Defense News, July 17, 2018, https://www.defensenews.com/pentagon/2018/07/17/revealed-the-new-structure-for-the-pentagons-tech-and-acquisition-offices/.
[2]“Report to Congress: Restructuring the Department of Defense Acquisition, Technology and Logistics Organization and Chief Management Officer Organization,” Department of Defense, August 2017, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/Section-901-FY-2017-NDAA-Report.pdf.
[3]國防創新小組主要在強化產官夥伴合作，促進商用科技的國防運用；戰略能力辦公室主要在監督敵對國家的軍事科技能力發展；戰略情報分析組在評估及確認當前研發武器案的進展與必要性，以做為決策官員決定後續投入研發的依據。美國國防部軍隊事務管理與運作規範法令體系主要分為5類：指令（DoD Directives）、指示（DoD Instruction）、細則（DoD Manual）、備忘錄（Directive-Type Memorandum）、行政指示（Administrative Instruction），效力依序遞減。規範編號1000為人事整備、2000為國際事務、3000為情監偵、4000為後勤、5000為武獲與保安、6000為衛生保健、7000為預算財務、8000為資訊管理。
[4]“Under Secretary of Defense for Acquisition & Sustainment Ellen Lord Press Briefing on Defense Acquisition,” Department of Defense, December 10, 2019, https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/2037206/under-secretary-of-defense-for-acquisition-sustainment-ellen-lord-press-briefin/.
[5]“China’s Technology Transfer Strategy: How Chinese Investments in Emerging Technology Enable A Strategic Competitor to Access the Crown Jewels of U.S. Innovation,” Defense Innovation Unit Experimental, January 2018, pp.14-15, https://admin.govexec.com/media/diux_chinatechnologytransferstudy_jan_2018_(1).pdf.