新加坡海峽海盜案與東南亞海事安全
2020.02.21
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壹、新聞重點
2020年2月10日，新加坡《海峽時報》（Straits Times）引述「亞洲打擊海盜和武裝搶劫船隻區域合作協議資訊分享中心」（Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia (ReCAAP) Information Sharing Centre, ReCAAP ISC）的報告，指出2月9日清晨2-3點間，新加坡海峽（Singapore Strait）東向航道連續發生兩起事件。第一起事件中，6名持刀者侵入懸掛馬紹爾群島國旗的散裝貨船「新精神號」（New Spirit）引擎室，並在被發現後逃逸，該船則稱無任何物品失竊。在第二起事件，印度籍油輪「金禧號」（Swarna Jayanti）的船員目擊引擎室有一名入侵者，該船在聚集船員搜索後並無發現可疑人士，僅引擎室的部分零件遭竊。
值得注意的是，新加坡海峽自2020年1月以來，已發生6次此類事件（請見下圖1）。2019年全年則有31個事件通報，相較於2018年的7件，在新加坡海峽及與之相鄰的麻六甲海峽（Malacca Strait）之海盜活動，似有再起的趨勢。這些事件的規模看似不大，但顯示海盜仍是東南亞地區的重要安全議題，值得台灣關注。[1]
圖1、2020年新加坡海峽事件地點示意
資料來源：“Incident Alert: Incidents involving ships while underway in the eastbound lane of Singapore Strait (Part VII),” ReCAAP Information Sharing Centre, February 9, 2020, https://tinyurl.com/r8bnlb9.
貳、安全意涵
東南亞的海盜問題由來已久。據統計，1993-2015年間全球60%的海盜事件發生於東南亞，發生於印尼水域者即占全體事件的20%。2015-2016年之後，一般相信各國加強海上的執法與巡邏，是海盜事件出現減少趨勢之關鍵。前述兩個案件，相較於索馬利亞海盜以綁架、勒贖與殺害人質等之暴力手段，就犯行來說似乎亦屬輕微。儘管如此，案件數目的減少與事件的相對輕微，未必凸顯各國防治海盜的成果，可能有不同的法政與經濟層面解釋。
一、東南亞的海盜問題隨著定義而有不同認知
一般認知的海盜行為，包括劫持船隻、綁架、搶劫、持械搶劫，甚至對智慧財產權的侵害等。然而國際法與國際實踐對海盜一詞的使用並不一致，其衍生的法律與政治後果亦不同。廣義的海盜行為可見於聯合國《制止危及海上航行安全非法行為公約》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation, SUA）第三條定義之犯罪，包括「以武力或武力威脅或任何其他恐嚇形式奪取或控制船舶」等。狹義的定義則屬《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）第101條，將海盜（piracy）的發生地界定為「公海」（high seas）或「任何國家管轄權之外的地方」（a place outside the jurisdiction of any State）。相對的，聯合國「國際海事組織」（International Maritime Organization, IMO）於2009年的第A.1025(26)決議，則界定「武裝搶劫」的發生地為「一國內水、群島水域與領海」。
對海盜的不同定義，直接影響人們對麻六甲與新加坡海峽安全情勢的認知，而這也是備受爭辯的議題。大致來說，媒體與學者的分析，傾向採取廣義的海盜定義，或至少由此切入剖析；沿岸國及其成立或參與的國際組織如ReCAAP ISC，則傾向採狹義的觀點。這是因為若區分海盜與武裝搶劫，則在麻六甲與新加坡海峽並不寬，且沿岸國—馬來西亞、新加坡與印尼—採取12浬領海的情況下，絕大部分發生在這兩個海峽的犯罪，都無法被稱為海盜行為。如此一來，發生在該地的海盜事件便相當有限（如圖2）。此舉的國際法效果，是各國對海盜行為有權行使普遍管轄權，而對「武裝搶劫」的管轄權，則幾為沿岸國獨有，而可確認甚至強化沿岸國的主權宣稱。此舉的政治效果，則是可避免麻六甲與新加坡海峽被表述為海盜猖獗之地，從而引起國際關注與壓力。[2]
圖2、亞洲的海盜與對船隻之武裝搶劫概況（2009-2018）
資料來源：Vinita Ramani, “Troubled waters: piracy and maritime security in Southeast Asia,” Kontinentalist, August 22, 2019, https://tinyurl.com/sysex9u.
二、小型海盜事件僅為冰山之一角
東南亞地區的海盜問題除了涉及定義，更有其經濟與社會背景。海盜自古以來即存在於該地區。儘管東南亞近年來雖然經濟快速發展，但貧富差距仍大。沿海與島嶼地區的貧窮民眾本已不易謀生，過度的捕魚與海洋環境的破壞，更加劇其經濟與社會處境。從事海盜行為，因此是其謀生乃至致富之道。以麻六甲與新加坡海峽來說，印尼不僅有為數龐大的島嶼，國家的治理能力亦不足，導致海盜和地方的犯罪組織（syndicate）結合，更發展出複雜的海盜行動。為避免引起國際注意，這些犯罪組織鎖定載運粗製產品—起先是粗製棕櫚油（crude palm oil，亦稱棕櫚毛油），其後則是柴油—的在地船隻為劫掠對象，而非國際貨輪。由於此類活動往往涉及內應、情資、快艇、運載貨物的船隻與虹吸設備等複雜行動的協調與組織，其獲利雖鉅，但成本也高。2007-2012年間，粗製棕櫚油的價格飛升，導致此類海盜活動猖獗；其後則以柴油為主要打劫對象。2015-2016年以後，粗製棕櫚油與柴油提供的經濟誘因不再，這些組織犯罪則轉為其他型態，如燃油的走私、毒品與人口販運等。代之而起的，是組織程度較弱的犯罪，如前揭2020年2月9日的兩起事件。在此類事件中，嫌犯著眼的是船員的3C產品與可在黑市獲利的船隻零件。就此來說，東南亞的海盜活動有其經濟上的結構性條件，其規模或嚴重性亦可能和國際原物料的價格一般，呈現週期性的變化。[3]
參、趨勢研判
一、海峽沿岸國的合作持續以功能性事務為主
儘管馬來西亞、新加坡、印尼，乃至東協皆將海事安全（maritime security）列為其安全政策的重要議題，東南亞國家之間的合作仍有限。2004年美國提出「區域海事安全倡議」（Regional Maritime Security Initiative, RMSI），主張為對抗麻六甲海峽的海盜與潛在的海上恐怖主義，應以多邊的方式在海峽巡弋，包括沿岸國的領海。印尼與馬來西亞因為此議將影響其國家主權而峻拒。其後，美國改以能力建構（capacity building）的方式與東南亞國家合作，但RMSI也刺激沿岸國間的合作。舉其要者，2004年，馬來西亞、新加坡與印尼成立「麻六甲海峽協調巡邏行動」（Malacca Straits Coordinated Patrol (MALSINDO) Operations），三國各自在其領海與專屬經濟區的水域內執行巡邏任務；2005年，這三國與泰國成立「天眼」（Eyes in the Sky, EiS）的空中巡邏機制；2006年起，四國進一步將MALSINDO、EiS與另一個情報交換機制整合為「麻六甲海峡巡弋」（the Malacca Straits Patrol, MSP）機制。此外，在日本的倡議與支援下，ReCAAP ISC於2006年在新加坡成立，並以資訊共享為主要目的。
儘管如此，各國對主權的重視以及彼此的競爭，仍將使國家間的合作局限於功能性的事務。ReCAAP迄今有20個締約成員，並包含印尼與馬來西亞除外的八個東協成員。印尼與馬來西亞的缺席，常被指為是對新加坡主導合作的疑慮。此外，MSP並未賦予成員國軍艦「緊追」（hot pursuit）的權利，使得一國在追捕海盜時，面臨在進入他國領海前即須停止的困境。麻六甲與新加坡海峽的沿岸國是否能在這兩方面有所突破，將是東南亞海事安全合作進展的指標。[4]
二、海盜的存在證成海事安全合作的必要性
東南亞國家對域外國家，特別是強權介入區域事務普遍懷有疑慮。然而，麻六甲與新加坡海峽作為國際重要的海上交通線（sea lines of communication, SLOC），復因海盜行為影響各國的利益，使區域外國家仍能以海事安全為名，在東南亞安全事務上有一定的話語權。美國與日本強化和東南亞國家海事安全合作的方式，主要是提供後者資金、技術與訓練方面的援助，強化沿岸國在情報、監視與偵查（intelligence, surveillance and reconnaissance, ISR）以及海空搜救的能力。在印尼與馬來西亞特別強調其國家主權的情況下，此一合作模式可望持續。
值得注意的是，2019年12月7日，印度西方海軍司令部的前任總司令辛哈（Shekhar Sinha）投書印媒，主張印度與台灣在海事安全上的合作。辛哈的見解可說由兩部分組成。其事實上的依據是台印雙邊經貿往來日益熱絡，而兩國間的航道—西印度洋、麻六甲與新加坡海峽，以及南海—則面臨海盜與「武裝搶劫」的非傳統安全威脅。其法律上的依據，則是「國際海事組織」於2002年通過1974年《國際海上人命安全公約》（International Convention for Safety of Life at Sea, SOLAS）之修訂，除了將若干海事安全規定列入新增的第XI-2章，並制定《國際船隻與港口設施安全準則》（International Ship & Port Facility Security Code, ISPS Code）以落實第XI-2章。由於IMO與這兩份文件皆致力推動人員與物品在海上的安全通過與抵達，辛哈乃呼籲台印雙方可以此為雙邊協議的基礎，由台灣確保懸掛台灣與印度國旗的船隻在麻六甲與新加坡海峽以東的航行安全，印度則維護這些船隻在海峽以西的安全。[5] 此議顯示打擊海盜活動的正當性，以及由此而來之海事安全合作的可能性。
[1]“Pirates attack two ships in Singapore Strait within an hour,” Straits Times, February 10, 2020, https://tinyurl.com/qktu7jb; “Incident Alert: Incidents involving ships while underway in the eastbound lane of Singapore Strait (Part VII),” ReCAAP Information Sharing Centre, February 9, 2020, https://tinyurl.com/r8bnlb9.
[2]Mark David Chong, “Securitising Piracy and Maritime Terrorism along the Malacca and Singapore Straits: Singapore and the Importance of Facilitating Factors,” in Nicholas Tarling and Xin Chen (eds.), Maritime Security in East and Southeast Asia Political Challenges in Asian Waters (Singapore: Palgrave Macmillan, 2017), pp. 48-55; Vinita Ramani, “Troubled waters: piracy and maritime security in Southeast Asia,” Kontinentalist, August 22, 2019, https://tinyurl.com/sysex9u.
[3]Robin Spiess, “Black Spots,” Southeast Asia Globe, July 15, 2019, https://reurl.cc/rlNL2E; Robin Spiess, “A Pirate’s Paradise,” Southeast Asia Globe, July 16, 2019, https://tinyurl.com/rfozckq; Karsten von Hoesslin, “The Economics of Piracy in South East Asia,” The Global Initiative against Transnational Organized Crime, May 2016, https://tinyurl.com/sav5dh6.
[4]Mark David Chong, op. cit., p. 58; Koh Swee Lean Collin, “The Malacca Strait Patrols: Finding Common Ground,” RSIS Commentary, No. 91 (April 20, 2016), https://tinyurl.com/w858hqe; “Why Southeast Asia Remains a Hotbed for Piracy,” World Politics Review, February 8, 2018, https://tinyurl.com/uyuyjm7.
[5]Shekhar Sinha, “Act East and new Southbound Policy complement each other,” Sunday Guardian, December 7, 2019, https://tinyurl.com/tw5dcf4.