中國加速新型基礎建設投資
2020.03.13
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壹、新聞重點
2020年3月4日，中共中央政治局常委會召開會議，決定要「推進國家規劃已明確的重大工程和基礎設施建設，加大公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網路、數據中心等新型基礎設施建設進度」。3月9日，《新華社》主辦的《證券日報》報導中國各地2020年的重點建設專案陸續發布，其中基礎設施建設仍然是重中之重，而資通訊等新型基礎設施建設（新基建）項目占比有所上升。[1]一時之間，「新基建」成為熱門討論話題，並成功拉抬相關產業股價。
貳、安全意涵
一、中共強調「新」、「舊」基建差異
中共表示有別於2008年「四萬億投資計劃」主要投資於「鐵公基」（鐵路、公路與其他重大基礎建設），造成產能過剩、房地產市場過熱等後遺症。「新基建」在投資領域上，包含狹義的5G基建、特高壓電網、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電座、大數據中心、人工智慧、工業互聯網等七大新型基礎設施建設領域，以及廣義的生物醫藥、節能環保等新興戰略產業。[2] 發展地區以長三角、粵港澳、京津冀等人口密集、對科技與教育醫療等基礎設施需求較大的城市為主。參與主體上則擴大投資主體，推動促進民間參與公共建設的模式（public-private-partnership, PPP），符合中國產業經濟結構調整方向。從目前已公布的省市投資計劃清單可發現，有不少省市提出配套政策以推動新興戰略產業發展，亦有省市針對疫情提出加大公共衛生方面投資。以河北省為例，2020年新型基礎設施建設相關項目的投資額為850.1億元（人民幣，以下同），較2019年提升11%。北京官方不斷強調「新」、「舊」基建不同之處，減少外界對中共「走老路」刺激經濟的質疑。
二、中共宣傳新基建轉移疫情焦點
新型基礎設施建設並非新興議題，2018年12月12日中共中央經濟工作會議即提出「要加強人工智慧、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設」。由於新冠肺炎疫情影響消費與投資意願下滑，加大中國經濟下行壓力，北京希望以基礎建設投資促進「復工復產」與「穩增長」。故自2020年2月至今，30天內中央級別會議就有5次提及「新基建」，且反覆強調「統籌做好疫情防控和經濟社會發展，努力實現全年經濟社會發展目標」。[3] 中國官媒和金融新聞更密集發布相關議題報導，企圖以經濟發展前景緩解公眾對政府防疫不利失當的批判聲浪，塑造中國已逐漸從疫情危機中復原的氛圍。
三、中共透過新基建投資實現脫貧目標
2020年3月6日，習近平出席「決戰決勝脫貧攻堅座談會」指出，2020年全面脫貧的目標，是其對全中國人民做出的鄭重承諾，因此堅決必須如期實現。在「脫貧攻堅戰」與「全面建成小康社會」的收官之年受到新型冠狀病毒肺炎疫情影響，可能造成已脫貧的地區再度「返貧」，或是扶持貧困縣的富庶縣市經濟下滑，而中斷「對口幫扶」等後果。中共希望透過新基建穩定農村就業與貿易發展，如阿里巴巴在疫情發生後，協助農民復工並開通農產品網路銷售通路；螞蟻金服提供「三農」（農村、農業和農民）提供優惠貸款等。此外，新基建所涵蓋的特高壓電網、城際交通與醫療產業，亦有助於改善中國農村的基礎建設並創造大量就業機會，藉以達到「全面脫貧」的最終目標。
參、趨勢研判
一、新基建恐步「鐵公基」後塵
由於基礎建設的資金多來自財政撥款，或透過促進民間參與公共建設與發行政府債券（多為專項債）等管道籌措。從〈中國全國PPP綜合資訊平臺專案管理庫2019年11月報〉的統計資料推測，目前中國PPP累積投資額約14.3兆元，其中市政工程、交通運輸約占總額的43%；新基建相關項目占比不超過15%。[4] 另外，根據中國廣發證券的《宏觀經濟研究報告》數據顯示，2020年1—2月中國地方專項債投向基礎建設相關項目占比約69%—75%，比2019年全年占比提高45%—51%，其中新型基礎建設的比例有所上升，但仍僅占15%（如附圖）。此外，地方政府在財政有限的情況下，偏好投資交通、建築等可供「宣揚政績」的傳統基礎建設，如雲南省提出要加快推進渝昆（重慶至昆明）高鐵、彌（勒）蒙（自）鐵路；福建省提出要建設衢（州）寧（德）鐵路、福（州）平（潭）鐵路線等。顯示地方政府仍陷於「鐵公基」窠臼，短期內中國的新型基礎設施建設可能難以擺脫以交通、能源為主的傳統基礎建設投資思維。
二、新基建加速地方潛在債務風險
雲南省2020年的重點投資計畫總投資額為5兆元，相當於該省2019年GDP的兩倍，江西、陝西、內蒙古、河南等省分總投資額亦超過3兆元，前三者總投資額亦超出2019年該省GDP。從中國已公開省市的報告推估，逾6成預算為負成長，故相關重大基礎建設是否能夠如期完工，仍有待觀察。中國財政部2月11日提前下達2020年新增地方政府債務限額8,480億元，允許地方政府在2020年可提前發行新專項債1.29兆元。由於中國專項債不受預算約束，成為財政支出大幅擴張的運用方式，但個別地方政府財政收入有限，支撐專項債的能力有限，且據《彭博社》（Bloomberg）報導，中國2019年中國專項債餘額9.44兆元，較當年8.45兆元的政府性基金預算收入高出近兆元，故加強新基建投資可能使中國地方債更加惡化。同時，推動促進民間參與公共建設的模式亦可能給地方政府帶來一定的財政風險，由於PPP融資的成本高於政府融資的成本，地方政府將在未來為PPP支付相當的費用，因而可能成為未來政府的隱形債務風險。
附圖、中國2020年1—2月地方專項債投資方向
資料來源：廣發證券，〈宏觀經濟研究報告：已發行專項債投向了哪些領域？〉，《研究報告》，2020年2月25日，http://www.yanjiubaogao.com/10752220161688.html。
[1]〈各地今年重點建設項目陸續出爐 「新基建」占比上升〉，《證券日報》，2020年3月8日，http://www.zqrb.cn/finance/hongguanjingji/2020-03-08/A1583674194153.html。
[2]Wang Cong and Huang Ge, “Seven ‘new infrastructure’ to lift economy,” Global Times, March 10, 2020, https://www.globaltimes.cn/content/1182077.shtml.
[3]2020年2月3日，中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時，習近平提及要積極豐富5G技術應用場景等；2月14日中共中央全面深化改革委員會第12次會議提到要以整體優化、協同融合為導向，統籌新型基礎設施發展；2月21日中共中央政治局會議提到要推動生物醫藥、醫療設備、5G網路、工業互聯網等加快建設；2月23日統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上，習近平強調要智能制造、無人配送、在線消費、醫療健康等新興產業；3月4日中共中央政治局常委會提到要加快5G網路、數據中心等新型基礎建設進度。
[4]〈全國PPP綜合資訊平臺專案管理庫 2019年11月報〉，中國財政部政府和社會資本合作中心，2019年12月31日，http://www.cpppc.org/ybjb/577.jhtml。