評析《美國對中華人民共和國的戰略路線》
2020.06.05
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壹、新聞重點
美國白宮於2020年5月20日，依據《2019財年國防授權法》（The National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law 115-232）要求，向國會提交《美國對中華人民共和國的戰略路線》（United States Strategic Approach to The People's Republic of China）（以下簡稱《美對中戰略》）。這份報告主要介紹過去兩年多來，美國行政部門為落實2017年《美國國家安全戰略》（National Security Strategy of the United States of America, NSS）有關對中國部分的執行情況。《美對中戰略》首先承認美國過去40多年來，由於低估中國共產黨對經濟與政治改革的抗拒，北京長久以來利用美國的交往路線（engagement approach），傷害美國重大利益，並破壞其他國家的主權與尊嚴，企圖重塑一個只利於中國自己的國際秩序。對此，美國將採戰略的競爭路線（competitive approach），以導正過去對中國交往路線的戰略錯誤。[1] 本文主旨在於，分析這份戰略報告的主要論述，及其可能對美中台三角關係乃至國際秩序的影響。
貳、安全意涵
一、美對中國進行戰略競爭但未持零和思維
《美對中戰略》所提的對中國戰略競爭路線，其實既不是新的說法，也不是美中的分手宣言，當然也不至為美中冷戰檄文，這毋寧像是對中國發出留校察看的再次警告。美中之間的戰略競爭關係，早在《美國國家安全戰略》已有所定位。此次《美對中戰略》側重於處理美中競爭的具體規劃，警示這種競爭緊張關係的持續惡化，並彰顯美國戰略競爭最主要對手就是中國。但在重申美國與中國的競爭關係同時，《美對中戰略》強調，「競爭不必導致對抗或衝突。美國深切地尊重中國人民，也珍視與中國的長久關係。我們既不尋求遏阻中國發展，也不想與中國人民斷絕關係。美國期望與中國進行公平競爭，從而使雙方的國家、企業、和個人，都能享有安全與繁榮」。[2] 並再次重申，美國建構自由開放的印太戰略願景，沒有將中國排除在外。《美對中戰略》凸顯中國共產黨領導下的中國，對美國及國際社會造成威脅同時，不忘呼籲北京浪子回頭，希望基於雙邊國家利益考量，能建立具「建設性及結果導向（results-oriented）的接觸與合作」關係。明顯地，美國並未採取零和競爭思維，希望能異中求同，尋求與中國的共存與共榮關係。
二、中國惡意行為正當化戰略競爭路線
《美對中戰略》指控中國不僅在經濟和政治開放上的失敗，還在全球挑戰美國國家基本信念。白宮為正當化其競爭路線，臚列北京政權諸多惡意（malign）行徑，已在經濟、價值、與安全三大領域上，對美國國家利益構成挑戰威脅。值得注意的是，《美對中戰略》將經濟議題，置於中國三大挑戰之先，此正反映川普（Donald Trump）總統經濟優先的國家安全戰略思維。為因應這些挑戰，白宮提出競爭路線的兩大戰略目標，首先要健全美國與其盟邦夥伴的韌性（resiliency），其次要強迫與減少中國停止傷害美國與其盟邦夥伴利益的惡意行為。對此北京表示，這些指控都是基於冷戰思維和意識形態偏見的「中國威脅論」下，對中國進行全方位施壓強硬政策的藉口，並敬告美國，「對話合作，我們歡迎；遏制打壓，我們堅決反擊，美方也不可能得逞」。[3] 但對美國而言，戰略競爭路線的提出，有其事實根據與需要，因為這反映出美國對中國惡意行為理解，及其應對的戰略規劃。
三、競爭路線凸顯台灣戰略價值
有關台灣議題，《美對中戰略》總共提及台灣7次，並有特別的專屬段落說明。基本上其延續《美國國家安全戰略》與2019《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report）論述，強調解決兩岸歧異，須依據和平方式與符合民意兩原則，反對任何威脅與壓迫行為。不過有3個亮點值得注意：第一、公布時機。報告選在蔡英文總統就職連任的5月20日公布，應不是純屬巧合，而有其特殊意涵，一方面對台灣展示支持，另方面對中國發出警告。第二、重申台灣納入美國戰略規劃。主張強化盟邦夥伴關係以因應中國挑戰時，將台灣的《新南向政策》與東協、日本、印度、澳大利亞、及南韓有關於印太區域的政策構想相提並論。此外，指控中國於區域挑釁脅迫行為，構成美國主要的「安全挑戰」時，將台海與黃海、東海、南海、及中印邊界衝突等議題並列。第三、提及1982年《雷根備忘錄》。批評中國對台灣軍事威脅，違反了北京在美中三公報的承諾，因此強調提供台灣武器的質與量，將取決於中國所加諸的威脅。總的來說，隨著美中競爭格局深化，支持台灣已成反制中國的重要策略，這也凸顯台灣對美國的戰略價值。
參、趨勢研判
一、美中軍備競賽方興未艾
中國利用美國善意的戰略交往路線，積極透過經濟發展成果，大肆進行建軍整備，急起直追地大幅縮短了與美國間的軍力差距，對美國構成嚴重軍事威脅。為因應此安全挑戰，《美對中戰略》高舉現實主義思維，主張「和平透過實力」（peace through strength）的戰略競爭路線，勢將竭盡所能以維持美國既有的軍事優勢。相較下，中國在習近平「強國必須強軍」理念下，要求建設「敢打仗、打勝仗」的新型軍隊，也必將不甘示弱，企圖建設足以與美軍匹敵抗衡的人民解放軍。儘管與中國軍事成長息息相關的經濟條件，在中美貿易戰與武漢肺炎疫情影響下，充滿諸多不確定因數，這也將影響未來美中的軍事消長。但無論如何，在美中軍事競爭格局下，美中的軍備競賽，已是無可避免的趨勢。
《美對中戰略》計畫將對中國軍事競爭領域，主要提到的有：核武、極音速飛彈、網路、及太空能力。美國在2019年8月正式退出《中程飛彈條約》（Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty），即可視為美國將對中國進行軍備競賽的預告。因為該條約束縛了美國在中短程飛彈發展與製造能力，而這些飛彈特別是極音速飛彈，則被視為中國在對美國進行不對稱作戰的關鍵戰力。五角大廈目前計畫在2021年，將投入36億美元用於研發極音速飛彈。川普在2020年5月15日高調主持了美國太空軍（The US Space Force）軍旗亮相儀式，也展現了美國對中國在這新戰略領域迅速發展的競爭態勢。此外在5月22日，美國宣布將退出與俄羅斯《開放天空條約》（Open Skies Treaty）的軍事透明化協議，但據《紐約時報》（New York Times）報導，川普政府真正的意圖在於要求中國加入美俄的《新戰略武器裁減條約》（New START），否則美國也將退出，以免在未來的新戰略武器競爭上落後中國。[4] 為落實《美對中戰略》競爭路線的「實力」準備，美國火力全開在相關領域動作頻頻進行反擊，使得美中軍備競賽有方興未艾之勢。
二、美國將軟硬兼施運用其外交「不對稱戰略優勢」
孫子兵法云：「上兵伐謀，其次伐交，其次伐兵，其下攻城」，軍事同盟夥伴是外交的具體實踐，也是國家安全戰略的關鍵要點。美國明顯無意獨自與中國競爭，因此將加強利用其與盟邦夥伴關係的戰略優勢。《美對中戰略》隻字未提川普「美國優先」與「讓美國再次偉大」思維，反而一再強調盟邦夥伴國家，對美中戰略競爭路線的重要性。主張在軍事上，壯大與盟邦夥伴關係，是美國國防戰略基石，也是中國所無法匹敵的「不對稱戰略優勢」。報告同時援引《印太戰略報告》以闡述五角大廈對中國軍事競爭實施情況，以及美國對印太地區的全政府戰略（whole-of-government strategy）構想。值得注意的是，《美對中戰略》在軍事上，特別以協助台灣建構可靠的國防自衛能力，作為強化盟邦夥伴嚇阻與抵禦中國侵略行為的例子，此也顯示未來台美密切戰略合作的可能性。
在主張「和平透過實力」的軍事硬實力競爭同時，《美對中戰略》另將透過價值理念，在國際社會對中國進行競爭。報告中嚴詞批評中國在國際社會的惡意行為，諸如提倡或教唆專制主義、自我審查、腐敗、重商主義經濟、不容忍民族和宗教多樣性等，並以中國壓迫國內宗教自由與戕害香港民主機制為具體案例，藉以呼籲志同道合的盟友夥伴（like-minded allies and partners），能共同團結在建構「自由與開放國際秩序」的理念下，一起對共產黨所領導的中國進行競爭。在以理念軟實力與中國競爭時，則援引國務院2019年11月《自由開放印太：促進共同願景》（A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision）報告，作為在號召盟邦夥伴與中國競爭的具體藍圖。美國透過理念的訴求，不僅將正當化對中國的競爭路線，同時也將擴大其在國際社會的影響力。
[1]United States Strategic Approach to The People's Republic of China, US Department of Defense, May 20, 2020, https://www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2193725/united-states-strategic-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.
[2]Ibid, p.1.
[3]〈外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，中國外交部，2020年5月22日， https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1781704.shtml。
[4]〈美軍投巨資 研發高超音速武器抗衡中俄〉，《美國之音中文網》，2020年5月21日， https://reurl.cc/GVazap；〈美國太空軍軍旗亮相 招兵買馬應對中國俄羅斯挑戰〉，《BBC中文網》，2020年5月16日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-52690579；David E. Sanger, “Trump Will Withdraw From Open Skies Arms Control Treaty,” New York Times, May 21, 2020, https://www.nytimes.com/2020/05/21/us/politics/trump-open-skies-treaty-arms-control.html.