2020年中國兩會審議《港版國安法》之評析
2020.06.05
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壹、新聞重點
2020年中國兩會（中國全國人民代表大會、政治協商會議）於5月21日開幕，當天中國第13屆人民代表大會三次會議記者會宣告，本次議程當中將審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》（以下簡稱《港版國安法》）。中國人大常委會副委員長王晨在2020年5月22日向大會說明時表示，該立法的必要性乃基於2019年以來的香港「反送中運動」的抗爭和境外勢力干預已「嚴重挑戰『一國兩制』原則底線，嚴重損害法治，嚴重危害國家主權、安全、發展利益」。全國政協副主席兼國務院港澳辦主任夏寶龍，也在與港澳代表會談時，重覆闡述立法理由，並強調「維護國家安全是『一國兩制』的核心要義」、「中央訂立港區國安法，是要解決分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、外國和境外勢力干預香港特別行政區事務等四方面問題」，而參與兩會的香港人大代表和政協委員也都附和支持。自公布議程起，再到5月28日正式通過後至今，已激起港民上街強力抗爭，依據香港《明報》6月1日公布的民調表示，高達64%的香港民眾反對繞過香港立法會立法，而台、英、美等各方也表態反對這次立法。[1] 本文目的在探討由中共中央推動該法與條文本身代表意義以及各方反應。
貳、安全意涵
2019年中共十九屆四中全會公報中載明將「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」後，本次中國兩會期間無論是全國政協開幕時政協主席汪洋的報告，或是全國人大開幕時國務院總理李克強的報告當中，都重述了這點，分進合擊的對本次兩會議程審議《港版國安法》做出開頭。習近平也在2019年12月澳門「回歸」20周年大會講話時強調「堅決維護中央全面管治權」，欲以澳門作為「一國兩制」典範。因此，中共當局一再強調國家安全本就屬於中央而非香港特區政府的權責，但由中共中央主動立法然後交辦港府執行的《港版國安法》，卻在程序上和內容上兩方面為香港未來的自治和人權自由增加許多疑慮。
一、中國人大逕自審議《港版國安法》侵蝕香港高度自治
上述王晨和夏寶龍的發言顯示，中共中央已對於港府長年以來在《香港基本法》第23條相關國安法治建設的「不作為」失去耐心。2019年爆發的「反送中運動」更使中共中央決定跳過港府自行立法，依據前述王晨對此次立法方式的說明將分兩步推進。第一步，由中國全國人民代表大會根據中國《憲法》和《香港基本法》制定《港版國安法》基本規定，同時授權中國全國人大常委會就法律制度和執行機制制定相關法律；第二步，中國全國人大常委會根據中國《憲法》、《香港基本法》和全國人大有關決定的授權，制定相關法律並將之列入《香港基本法》附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。因此，2020年5月28日所通過《港版國安法》屬於原則性的立法暨授權給中國人大常委會，真正的施行細則和當中各種罪名的認定標準則要等中國人大常委會制定。這種做法是依據《香港基本法》第18條規定，由中國人大主動將「全國性法律」放入《香港基本法》附件三，迫使港府必須遵行，但也因此跳過了香港立法會的立法權和港府的高度自治權。香港學者批評18條立法原意是將中國國籍法、中國領海聲明、中國外交特權、中國國慶日決議、中國國徽命令等「全國性法律」納入附件三，但僅限香港使用的《港版國安法》明顯違背原意，並漠視了香港民意和《香港基本法》第23條中的「自行立法」。[2]
二、《港版國安法》內容嚴重限縮香港人權自由
上次中國十三屆全國人大常委會會議是在4月底召開並決定本次兩會時間，若以過往每兩個月召開一次的慣例推算，則最近一次召開並可能著手制定《港版國安法》相關執行法律的時程約在6月底進行，屆時無論是否有明確定義和施行細則，港府都必須在日後著手執行這部足以限縮香港人權自由的法律。在條文內容中令人擔憂會損害香港人權自由之處至少有四點。首先，本文附表已整理出《港版國安法》最終通過的版本和稍早公布草案版本的差異處，在第3、5、6條文中原本的草案僅針對「嚴重危害國家安全的行為」，但在最終通過的版本中都在後面加上「和活動」三個字，等於從只追究個人行為擴大到各種群眾性活動，使人致罪的範圍亦隨之增加。
其次，《港版國安法》第4條授權中國中央政府在香港直接設置維護國家安全之機構。該條文在後續執行方式上可能促使原本就常駐在香港中聯辦內的「保安部」抓捕異議份子的工作檯面化。另一種可能方式為，未來直接由中央的公安部或國安部依此法設置香港辦事處，直接跳過港府進行執法，但目前仍以對香港警務處下指導棋的方式指揮較為實際可行。
第三，《港版國安法》第5條要求香港特首要展開國家安全教育，可解釋為中共當局極度不滿香港年輕世代的思想被過度西化，但這類愛國教育曾引發香港民眾於2012年發起「全民行動，反對洗腦，7月29日，萬人大遊行」，故這次立法明顯是要完成之前未竟之功，明文規定港府必須執行箝制香港學生思想自由。
第四，本次兩會期間，主管港澳事務的中共中央政治局常委韓正也先後在5月24、25日與政協和全國人大的港澳代表團會談時，說明這是中共中央在維護國家安全方面應當行使的權力和應當履行的責任，針對的是「港獨」、「黑暴」挑戰「一國兩制」底線，故必須訂立《港版國安法》，但這與《香港基本法》第23條是並行不悖、相輔相成的。[3] 這代表即便中國人大完成立法之後，港府仍然必須再為《香港基本法》第23條修訂相關施行細則，與《港版國安法》形成互補和相輔相成的關係。但細觀兩者的區別，除了在《港版國安法》前言明確將「港獨」放在危害國家安全活動範圍中，第6條還多出了對「組織實施恐怖活動」的規範，對照「反送中運動」以來香港勇武派的主張和激烈程度來看，針對性十分強烈，並將以此授權中國人大常委會延伸制定出有利於港府強力執法但不利於民主派人權的法律工具。
參、趨勢研判
一、港民抗爭日趨激烈
本次中國全國人大公布《港版國安法》立法議程後，港府也配合於2020年5月27日重新啟動自2019年就停擺的《國歌法》二讀程序，並已於6月4日經香港立法會強力表決通過。為抗議中國中央政府和港府接連而來的立法動作，除了香港民主派立法會議員聯署抗議外，香港社會也自「反送中運動」後邁向新的一波抗爭，如5月24、27日香港泛民主派先後在香港各大街頭抗議和包圍香港立法會，並發動罷工、罷課、罷市「大三罷」，這次抗爭中香港警方逮捕了至少360名抗議民眾，而香港民眾的民主抗爭仍在持續遍地開花中。[4] 可以合理推斷，香港民眾的抗爭不會因為此次中國全國人大立法通過《港版國安法》而退縮，近期雖未能阻止港府完成《國歌法》後續立法過程，但中長期仍會分別向國際訴求、街頭抗爭及「大三罷」等方式，持續阻止《港版國安法》的細部施行細則的制定，且可能會在手段和規模上更趨激烈，而本來香港民眾中許多的「和理非」（抗爭手法傾向和平、理性、非暴力的民主派民眾）可能會因失望焦慮轉為勇武派。
二、海外聲援港人力度將逐步落實擴大
英國首相強生（Boris Johnson）和美國總統川普（Donald Trump）於2020年5月29日通電話並共同譴責中國通過《港版國安法》，英國外相拉布（Dominic Raab）宣布要放寬英國國民海外護照（British National Overseas passport, BNO），從原本的入境英國6個月延長至12個月，並可找工作和就學，有利持BNO護照的香港居民未來取得英國公民身分，強生甚至於6月3日親自投書《南華早報》（South China Morning Post），進一步宣示香港經濟發展的成功基礎在於高度自治，英國有責任為支持香港人修改相關移民法規；美國總統川普也在同5月29日宣布，因香港失去高度自治，將取消香港所有特殊待遇。英美兩國的反應可被解讀為，原本以《中英聯合聲明》（Sino-British Joint Declaration）為基礎的香港高度自治，而這樣的高度自治讓香港能夠在美國取得《美國－香港政策法》（United States–Hong Kong Policy Act）當中的「獨立關稅區」地位，但在《港版國安法》立法後幾乎等同於取消了其高度自治本質，因此對於英美兩國而言，香港的特殊待遇也同時失去了基礎。
我國政府也於2020年5月24日由蔡英文總統臉書發文表示：「這一刻，我們同所有民主陣營的夥伴們，都和香港人民站在一起」，並表示根據《香港澳門關係條例》（簡稱：《港澳條例》）第60條停止一部或全部之適用。接著蔡總統又責令行政院成立「香港人道援助行動專案小組」，陸委會主委陳明通表示這是根據《港澳條例》第18條成立，該專案有三大政策目標與四個原則。四個原則是指政府主導，陸委會跨部會整合，政府成立法人機構執行整合民間跨部門的公私協力，以及政府編列預算挹注經費，專案約在一週內完成。[5] 未來一段時間內，「香港人道援助行動專案小組」預料將視如何對於香港人民最有利而調整。國際上其他國家也將必須斟酌，如何在盡量不傷害自身經濟利益和保護香港人民權益的權衡下，進行對於中國和香港政府的制裁方案，但可預料相應的措施將更落實，力道則會逐漸增大。
附表、《港版國安法》全文
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條 |
內容 |
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前言 |
第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議了全國人民代表大會常務委員會關於提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的議案。會議認為，近年來，香港特別行政區國家安全風險凸顯，「港獨」、分裂國家、暴力恐怖活動等各類違法活動嚴重危害國家主權、統一和領土完整，一些外國和境外勢力公然干預香港事務，利用香港從事危害我國國家安全的活動。為了維護國家主權、安全，發展利益，堅持和完善「一國兩制」制度體系，維護香港長期繁榮穩定，保障香港居民合法權益，根據《中華人民共和國憲法》第三十一條和第六十二條第二項、第十四項、第十六項的規定，以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的有關規定，全國人民代表大會作出如下決定： |
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一 |
國家堅定不移並全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，堅持依法治港，維護憲法和香港特別行政區基本法確定的香港特別行政區憲制秩序，採取必要措施建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，依法防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。 |
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二 |
國家堅決反對任何外國和境外勢力以任何方式干預香港特別行政區事務，採取必要措施予以反制，依法防範、制止和懲治外國和境外勢力利用香港進行的分裂、顛覆、滲透、破壞活動。 |
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三 |
維護國家主權、統一和領土完整是香港特別行政區的憲制責任。香港特別行政區應當盡早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全法。香港特別行政區行政機關、立法機關、司法機關應當依據有關法律規範有效防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動。 |
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四 |
香港特別行政區應當建立健全維護國家安全的機構和執行機制，強化執法力量，加強維護國家安全執法工作。中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要在香港特別行政區設立機構，依法履行維護國家安全相關職責。 |
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五 |
香港特別行政區行政長官應當就香港特別行政區履行維護國家安全相關職責、開展國家安全推廣教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動等情況，定期向中央人民政府提交報告。 |
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六 |
授權全國人民代表大會常務委員會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律，切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。 全國人民代表大會常務委員會決定將上述相關法律列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三，由香港特別行政區在當地公布實施。 |
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七 |
本決定自公布之日起施行。 |
說明：粗體代表最終通過版本和原始公布草案之不同處
資料來源：龔祥生整理自〈（兩會授權發布）全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定〉，《新華網》，2020年5月28日，www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/28/c_1126046490.htm。
[1]〈夏寶龍：中央堅守初心 「一國兩制」不動搖〉，《文匯報》，2020年5月29日，paper.wenweipo.com/2020/05/29/YO2005290006.htm；〈（兩會受權發布）王晨作關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明〉，《新華網》，2020年5月22日，www.xinhuanet.com/politics/2020-05/22/c_1126019468.htm；〈為「一國兩制」行穩致遠提供法律保障——香港代表委員支持建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制〉，《人民網》，2020年5月22日，lianghui.people.com.cn/2020npc/n1/2020/0522/c431623-31718535.html；〈明報民調：64％反對繞立會訂國安法 「港府有責懲危害國安行為」 五成同意兩成說不〉，《明報》，2020年6月1日，https://reurl.cc/9ExjMx。
[2]《香港基本法》第18條第3項：全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減，任何列入附件三的法律，限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律；林祖偉，〈香港《國安法》：你想知道的六個問題〉，《BBC中文網》，2020年5月22日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-52767088。
[3]〈（兩會受權發布）全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定〉，《新華網》，2020年5月28日，www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/28/c_1126046490.htm；〈韓正看望出席全國政協十三屆三次會議的港澳地區全國政協委員並參加討論〉，《新華網》，2020年5月24日，https://www.hmo.gov.cn/xwzx/djzl/202005/t20200524_21872.html；〈韓正參加香港代表團、澳門代表團審議〉，《新華網》，2020年5月25日，https://www.hmo.gov.cn/xwzx/djzl/202005/t20200525_21879.html；《香港基本法》第23條：香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯絡。
[4]〈恐摧毀自由 388名港區議員連署反對國安法〉，《中央社》，2020年5月24日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202005240069.aspx；〈港版國安法／港人反國安法入夜稍歇 警至少逮捕180人[影]〉，《中央社》，2020年5月25日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202005240215.aspx；〈港版國安法前夕！香港「多區衝突」360名示威者被逮捕〉，《ETToday新聞網》，2020年5月28日，https://www.ettoday.net/news/20200528/1724346.htm。
[5]香港澳門關係條例》第18條：對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民，得提供必要之援助；第60條：本條例施行後，香港或澳門情況發生變化，致本條例之施行有危害臺灣地區安全之虞時，行政院得報請總統依憲法增修條文第二條第四項之規定，停止本條例一部或全部之適用，並應即將其決定附具理由於十日內送請立法院追認，如立法院二分之一不同意或不為審議時，該決定立即失效。恢復一部或全部適用時，亦同。本條例停止適用之部分，如未另定法律規範，與香港或澳門之關係，適用臺灣地區與大陸地區人民關係條例相關規定；〈聲援香港 蔡英文：此刻我們與香港人民站在一起〉，《自由時報》，2020年5月24日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/3176100；〈人道援港 陸委會提4原則〉，《聯合新聞網》，2020年5月29日，https://udn.com/news/story/121127/4598397。