評析美國國會近期有關中國海軍發展報告
2020.07.03
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壹、新聞重點
美國國會研究服務處（Congressional Research Service, CRS）於2020年5月21日更新發佈《中國海軍現代化：對美國海軍能力之意涵—向國會提交的背景與議題》（China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress）專題報告（以下簡稱《中國海軍現代化》報告）。該報告指出，由於中國過去25年來海軍現代化的努力，美國在西太平洋獨霸的軍事強權地位正面臨冷戰結束以來最嚴重的挑戰。另外，6月3日亦公佈《海軍兵力結構與造艦計畫》（Navy Force Structure and Shipbuilding Plans）專題報告，針對武漢肺炎（COVID-19）疫情可能衝擊美國海軍艦隊的籌建提出警告。對美國國會而言，其所關注的是美國海軍建設是否正適切地回應中國海軍現代化與此次流行病疫情所形成的衝擊與挑戰；而美國國會在此議題上的決定也將影響到美國與其盟國的安全，美國海軍的能力與財務，以及美國相關的國防軍事產業。[1]
貳、安全意涵
《中國海軍現代化》報告充分反應並提醒美國國會，在中國海軍崛起當中所應該關注的焦點，例如美國海軍是否在戰略與戰術上呈現適當的調整，應該建立什麼樣的艦隊規模以抗衡中國海軍，應該如何應對其反介入/區域拒止（Anti-Access/Area Denial, A2/AD）策略，應該如何反制其反艦彈道飛彈威脅等。此外，國會亦關注是否必須修正其對美國海軍的財政支持與武獲政策，如此以協助加速海軍科技及武器的研發。由於中國海軍長期以來的現代化成果，加以今年上半年所爆發的武漢肺炎衝擊，此刻審視該報告所透露的安全意涵有其必要。其安全意涵如下：
一、反應美國對中國海軍現代化發展的焦慮
與美國行政部門2019年的《有關中華人民共和國軍事與安全發展》（Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China）及《中國軍事力量：打造現代化能戰與能贏的武力》（China Military Power: Modernizing A Fore to Fight and Win）相似，國會的《中國海軍現代化》報告對中國海軍近幾年的建軍成果做了相當完整的敘述與分析，[2] 而所不同是該報告清楚地指出，無論是在數量上，抑或是質量上，美中兩國的海軍實力正在迅速地縮短接近當中。在2020年看來，中國海軍的戰鬥船艦數量（約360艘）是超越美國的數量（約297艘）；[3] 中國海軍非但在武器平台與系統上進行了大幅提昇，其在保養維修、後勤補給、人員素質、教育訓練與演習等各方面也均有精進。為此，美國海軍雖做出了許多的努力以保持其在太平洋上的優勢，但報告亦指出，美國在南海的軍事優勢恐已為中國所超越。美國必須嚴正看待此一情勢的發展，加速其戰略戰術的調整與新式作戰船艦的建造，如此以避免與中國海軍平起平坐，甚至是為其所超越。
二、說明美國國會重視美國海軍的發展
《中國海軍現代化》報告指出，美國國會對美國海軍的態度反應在2021財政年度中有關海軍的預算案，主要包括「海軍兵力結構與造艦計畫」（Navy Force Structure and Shipbuilding Plans）、「海軍福特級航艦計畫」（Navy Ford (CVN-78) Class Aircraft Carrier Program）、「F-35聯合打擊戰機計畫」（F-35 Joint Strike Fighter (JSF) Program）、與「海軍大型無人水上與水下載具」（Navy Large Unmanned Surface and Undersea Vehicles）等。以2020財政年度為例，美國海軍所提出新的造艦數量是11艘，然而國會建議取得的數量是13艘；同年，美國海軍所提出的預算是238億美元，然而國會所建議的預算是240億美元。[4] 以此展望美國海軍2021年的發展願景，美國國會應該會支持海軍的造艦計畫，然其所關注的焦點會是立法部門是否應該批准或修改上述海軍2021年與長期的造艦計畫，因為國會的決定將實質地影響美國海軍的預算支持與能力，同時也影響美國的造船工業。另外，國會研究服務處的《海軍兵力結構與造艦計畫》報告亦提醒美國國會必須注意武漢肺炎（COVID-19）的疫情是否會衝擊美國海軍的造艦計畫與進度，因為這非但會影響美國的國防戰略與預算，而且會影響美國海軍新一代的船艦發展與艦隊規模。[5]
參、趨勢研判
一、美中兩國海軍競爭將更趨激烈
由於美中兩國均投注相當龐大的資源與預算在各自的海軍建設上，隨著中國海軍在數量與質量上均急速地追上美國海軍，北京方面預計將不會鬆懈、放緩對其海軍的現代化工程，包括逐漸增加與成形的航艦戰鬥群，逐漸增加的「055型飛彈驅逐艦」，以及正在建造中的「075型兩棲攻擊艦」等。由於中國海軍對美國太平洋艦隊的挑戰將更趨明顯，美國海軍必須加速其艦隊的再造、戰略戰術的調整、以及船艦、武器與高科技的發展，以維持其在西太平洋的軍事強權優勢，因此兩國未來在海軍軍備上的競賽將更加明顯、激烈。
二、美國國會將持續支持美國海軍建設
從美國國會過去的記錄上來看，其基本上是支持美國海軍以對抗中國海軍現代化所帶來的挑戰，然其所關注的重點是美國海軍「是否適當地回應中國海軍現代化所形成的威脅」，以及「是否應該批准或修改海軍短期與長期的造艦計畫」，因為這關乎美國海軍未來是否能有效地在西太平洋對抗中國海軍。雖然美國本身對若干議題仍存有爭論，例如美國在南海是否仍具有軍事優勢，以及美國航艦戰鬥群應如何避開中國的反介入/區域拒止策略，如何反制中方的反艦彈道與巡弋飛彈威脅等，但預計美國國會將繼續並增加其支持美國海軍的新作為，包括研發大型的無人載具、雷射電磁炮、與分散式的小型攻擊船艦等。
[1]“Report on China Naval Modernization and Implications for the U.S. Navy,” USNI News, March 19, 2020, https://news.usni.org/2020/03/19/report-on-china-naval-modernization-and-implications-for-the-u-s-navy-2; Ronald O’Rourke, China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress, May 21, 2020, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL33153. 本次更新主要是在反艦飛彈部分再區分反艦彈道飛彈（Anti-Ship Ballistic Missiles, ASBMs）與反艦巡弋飛彈（Anti-Ship Cruise Missiles, ASCMs）兩部分，分別在第4-6頁及第6-7頁，以及在第23頁增加「075型兩棲攻擊艦」的照片。有關武漢肺炎對美國海軍影響的部分，請參照：Congressional Research Service, Navy Force Structure and Shipbuilding Plans: Background and Issues for Congress, June 3, 2020, https://fas.org/sgp/crs/weapons/RL32665.pdf, pp. 25-28.
[2]有關解放軍海軍發展的部分，請參考Office of the Secretary of Defense, Annual Report to the Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China (Washington, D.C.: The Department of Defense, 2019), pp. 35-39; Defense Intelligence Agency, China Military Power: Modernizing A Fore to Fight and Win (Washington, D.C.: Defense Intelligence Agency, 2019), pp. 63-82.
[3]Congressional Research Service, China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities—Background and Issues for Congress, p. 26.
[4]Congressional Research Service, Navy Force Structure and Shipbuilding Plans: Background and Issues for Congress.
[5]Ibid., pp. 25-28.