中國農村土地改革的困境
2020.07.17
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壹、新聞重點
「新型冠狀病毒疾病」（COVID-19，以下簡稱武漢肺炎）疫情影響下，中共不斷強調「六穩」、「六保」，並將穩就業、保民生視為當前最重要的任務。但近期中國各地方的農村政策，如山東省「合村併居」（指合併原有村莊建立新社區）、北京市政府強拆「小產權房」（即農村集體土地上建設的房屋）等舉措引發民怨。2020年7月2日，《中央社》報導山東省濱州市紀委監委通報多名地方官員遭受懲處。[1] 本文討論中國農村政策遭受抗爭因素、政策執行過程中產生的問題，及對社會維穩的挑戰。
貳、安全意涵
一、農村政策引發強烈反彈
由於中國大量人口流向都市，造成許多農村土地利用率不高、自建房屋占用耕地且法律無法列管等問題。2018年9月中國國務院發布《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，要求優化鄉村發展布局，推動節約集約用地。2019年1月，中共中央農辦、農業農村部等5個部門發布《關於統籌推進村莊規劃工作的意見》，要求各地方政府把加強村莊規劃作為實施鄉村振興戰略的基礎工作，並規劃於2020年底在縣域層級完成村莊布局。[2] 政令一出，中國各地開始緊鑼密鼓地實施相關政策，吉林省、黑龍江省、河南省、河北省、遼寧省與山東省被選為試點省市。其中，山東省因經濟發展狀況佳、地形多平原有利政策施行等優勢，積極推動「合村併居」運動，但過程中強拆房屋、忽視聚落原有生活方式，引來學者批評與村民抗議。
另外，中共當局為解決農村耕地建房行為，大規模整治「小產權房」。小產權房係指建立在農村集體宅基地上的房屋，其產權證由鄉政府或村發放，未向中央主管部門登記，因此價格相對低廉。自2019年底開始，北京市政府展開小產權房的清理整治專項行動，將轄下昌平區、房山區等鄉間別墅列為重點拆除對象。2020年6月29日，香港《明報》報導昌平區瓦窯村因官方強拆小產權房爆發警民衝突。[3] 該事件亦引發網民熱議，認為地方政府「言而無信」、小產權房是低收入族群安身立命的居所，政府拆除房屋係坑殺「低端人口」。
二、農村改革淪為形式主義與官僚主義
2020年1月13日，習近平在十九屆中共中央紀委三次全會上強調要把戒除形式主義、官僚主義作為重要任務，但地方政府仍存在不少簡單粗暴的「一刀切」舉措。在地方政府執行政策過程中，產生偽造或強逼村民同意拆遷、回遷房（類似地主戶）負擔過重等弊端。中國國民經濟研究所副所長王小魯接受《中國經濟時報》訪問表示，「部分地區在城鎮化過程中，合村併居出現嚴重侵犯農民利益的情況。有些地方政府為了獲取土地收入與提高GDP，強拆民居，嚴重侵犯農民合法權益」。《人民日報》亦抨擊「合村併居」的問題根源來自於「地方領導幹部存在長官意志、替民做主的問題」。[4] 中國地方官員為求政策立竿見影，許多政策未經充分考慮就發布施行，更有基層為展現對上級政府部署規劃的重視，把鼓勵性質的政策改為強制性要求，引發民怨。
參、趨勢研判
一、「農村改革」成為地方官員斂財工具
中國地方政府強制拆遷的案例屢見不鮮，近期武漢肺炎疫情更加重地方債務負擔，使地方政府亟需尋找財政來源。依據《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，地方政府可透過「合村併居」、「拆除小產權房」等方式，將農村原用於蓋房子的土地復墾為耕地，釋放出城鎮建設用地指標。另外，政府透過低補貼從農民手中獲得建設用地，再將建商開發的房屋高價賣給農民，此舉不但可以提高土地使用效率，也能夠創造GDP與稅收，根據2018年自然資源部官員統計，透過上述方式，平均賣一畝地為政府創造30-50萬人民幣的收益。在土地巨大利益驅動下，地方政府大量擴展建設用地規模，違背農民意願「大拆大建」，更有基層幹部在執行過程中，收取建商賄賂，強制村民併村、進城、上樓，肆意轉讓土地與在行政審批過程圖利建商等。未來隨著中央持續推展農村改革，「合村併居」、「強制拆遷」變成政績工程、賺錢項目，地方幹部的貪腐情形將更層出不窮。
二、「假扶貧」埋下維穩隱患
無論是土地徵用、合村併居與強制拆遷，皆造成地方政府與民眾的激烈衝突。根據學者柳金財表示，中國社會中群體性事件類型主要是徵地拆遷衝突、環境污染衝突和勞動爭議，其中徵地拆遷引發的群體性事件幾乎佔5成。[5] 由於山東省強推合村併居引發廣泛民怨與專家批評，山東省委書記劉家義6月27日召開「美麗宜居鄉村建設線上會議」，聲明「絕不能把民心工程搞成民怨工程」，網上亦有爆料中共對媒體的內部文件，要求未來報導鄉村規劃建設，一律使用「建設美麗宜居鄉村」一詞，涉及村莊撤併等敏感問題與群體性事件，必須嚴格依據權威部門發布的權威訊息。[6] 7月6日，曾撰文批評北京市政府強拆小產權房的許章潤教授遭到警方拘捕。中國人民對地方政府與基層幹部強制手段的不滿，將逐漸上升為對地方政治體制的不信任感，進而為群體抗爭事件埋下隱患。
[1]〈山東強推合村併居引民怨 多名地方官員遭懲處〉，《中央社》，2020年7月2日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202007020201.aspx。
[2]〈中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》〉，中國國務院，2018年9月26日，http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm；〈五部門聯合發文統籌推進村莊規劃工作〉，中國自然資源部，2019年1月14日，http://www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201901/t20190114_2386730.html。
[3]〈警噴椒強拆京瓦窯村 村民滅火筒還擊〉，《明報》，2020年6月30日，https://reurl.cc/0oM4Eb。
[4]〈特别報導丨城镇化下半程：推進人的城市化與戰略轉型〉，《中國經濟時報》新浪網公眾號，2020年7月2日，https://reurl.cc/O1Kmbr；〈人民日報政文：合村併居問題的根本是地方領導存在長官意志、替民做主〉，《鳳凰網》，2020年6月26日，https://news.ifeng.com/c/7xcaEf3imXI。
[5]〈中國地方政府違法徵收土地，間接促成中共「維穩」經費節節高升〉，《關鍵評論網》，2019年11月11日，https://www.thenewslens.com/article/127820。
[6]旅美學者吳祚來在Twitter上發文請研究中國鄉村的朋友存檔，2020年6月30日，https://twitter.com/wuzuolai/status/1277789079522820097。