第36屆東協高峰會所釋放之訊息
2020.07.17
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壹、新聞重點
幾經評估之餘，第36屆東協高峰會終於在2020年6月26日召開，並首度以視訊方式辦理。2020年東協高峰會第1次會議原擬於4月8-9日舉行，惟考量「新型冠狀病毒疾病」（COVID-19，以下簡稱武漢肺炎）傳染威脅，作為2020年東協輪值主席國之越南，遂於3月19日向成員國提議將會議展延至6月。[1]
自1976年東協舉辦首屆高峰會以來，其間幾次會期調整，皆與東協區域主義因應重大挑戰有關。例如，第3屆會期因1978年越柬戰爭而遷延10年，復以菲、馬沙巴主權爭端而有所推遲；1992年第4屆至1998年第6屆之高峰會改為3年一次，而1992年正是東協銳意消弭區域貿易障礙，建構自由貿易區之伊始。2001年第7屆至2005年第11屆之高峰會改為每年1次，而2001年可謂東協對接全球性議程（共抗HIV/AIDS及聯合反恐）的里程碑；自2007年第12屆東協高峰會起，改為一年兩會，此誠《東協憲章》為第12屆東協高峰會通過之註腳。
貳、安全意涵
一、越南再度主導東協之南海問題議程
2010年越南擔任東協主席國時，便曾有效運用主席於議程設定與擬定聯合聲明之權利，並獲致域外大國支持以多邊途徑解決南海問題，以及美國提出南海「航行自由」主張等成果。[2]
觀察第36屆東協高峰會之主席聲明，甚至是2020年1月東協外交部長非正式會議聲明有關南海問題之敘述，亦即「[東協]對於南海上的填礁造島、近期演變、活動及嚴重事件（serious incidents）表示關切」一節。比較2019年第35屆東協高峰會聲明中，亦即「我們討論了與南海相關的問題（matters），注意到（took note of）對於填礁造島及本區活動的某些關切」一節， 其語氣與著力程度之提升，可謂十分明顯。此外，主席聲明在在強調《聯合國海洋法公約》之重要性，揭示了《公約》乃東協版「南海行為準則」草案之核心論據。
可以預期，上揭第36屆東協高峰會聲明引號內之用詞，在2020下半年第37屆東協高峰會及外長會議之聯合聲明，皆可能一再出現。一如2010年，當前之越南復藉由擔任東協輪值主席之機會，積極與中國爭奪南海問題之話語權。
二、東協藉由復甦計畫推進「經濟共同體」議程
按2020年初東協輪值主席越南所宣示，東協經濟共同體規劃之優先議程，概包括持續協商締結《區域全面經濟夥伴協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP）、開展《東協互聯互通總體規畫2025》（Master Plan on ASEAN Connectivity 2025）和《東協一體化倡議》（Initiative for ASEAN Integration）中的優先事項、推進新加坡和泰國任主席國時所提出的「建立智慧城市網路」和「為可持續發展推動夥伴關係」計畫、力推東協創業及東協智慧城市網路建設，乃至於優化東協人力資源培育等重點工作。
惟在武漢肺疫衝擊東協服務業，阻斷全球和區域供應鏈之情況下，第36屆東協高峰會乃著眼於經濟復甦計畫之制定與施行。諸如推展成員國間之商務對接倡議；設置「疫情應對基金」，協助成員國購買防疫醫療物資；通過旨在修補供應鏈之《河內行動計畫》（Hanoi Action Plan）；設置「醫療物資儲備庫」；確保貨物、服務，特別是醫用設備及其生產材料的流通；按照防疫進度和路線圖逐步取消各項限制措施；降低疫情對勞動者和就業機會之衝擊；以及推出相關保障民生和扶持企業等措施。由前述各項計畫來看，第36屆東協高峰會之目標，不僅止於經濟之復甦，其亦在對接東協共同體既定之議程，據以提升區域內「互聯互通」能力，改善東協內部貿易規模不到總體貿易4分之1的狀況。
參、趨勢研判
一、東協於印太中立立場之變數恐將擴大
中國向東協國家兜售「亞洲命運共同體概念」、租用柬埔寨雲壤軍港與鄰近之七星海機場，乃至於持續推動南海島礁軍事化，俱有其裂解「印太鑽石」結構之企圖。對美日澳印安全對話（Quadrilateral Security Dialogue, Quad）成員來說，「四方安全框架」要能具體牽制中國，若無東協成員之認同或參與，則實難臻於高效。
儘管東協成員已藉由《東協對於印度-太平洋之展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）標舉東協之中心性及其相對中立之立場，但因中國於南海之擴張主義行徑有增無減，已然加大東協於印太立場的變數。尤其越南已於2020年3月成為Quad plus之一員，東協其他成員亦可能在日後跟進，透過間接或曖昧方式，協助Quad推行其圍堵中國之目標。
鑒於印度抗中意識不斷攀升，例如近日印中陸上邊界衝突、2019年底同美國在印度東南部海岸舉行雙邊首次三軍聯合軍事演習等事件，加以南海沿岸東協成員與印度之關係素高於其他Quad成員，故推測東協個別成員或將提升對印度之安全合作關係，據以強化其南海抗中之聲量與作為。而這也必然為Quad拉攏東協成員帶來機會。如印尼出借沙璜（Sabang，位於印尼蘇門答臘，扼馬六甲海峽北端出入口）供印度設置基地，便可算是變相參贊Quad之表現。
二、東協經貿進程之挑戰仍屬艱鉅
東協固然在抗疫期間展現了高度的協同性與適應力，也透過此次高峰會肯定了東協《2025年東協經濟共同體藍圖》（ASEAN Economic Community (AEC) Blueprint 2025）的推展進度，不過東協經濟共同體之發展，仍然備受考驗。根據亞洲開發銀行（Asian Development Bank）預測，2020年東協GDP 成長率將只有1%。受武漢肺炎疫情所帶來的經濟衝擊，尤其是中國對東協經貿投資萎縮之影響，東協多數成員今年勢得面臨低成長及通貨膨脹之困境。如疫情未盡和緩，即使東協能憑藉視訊會議推動相關磋商，其進度仍將為防疫所累。
2020年4月之RCEP貿易談判委員會議（RCEP Trade Negotiation Committee），同意給予印度多些時間與其他國家進行談判，惟新德里因印中邊界衝突，現決定不加入任何存在中國成員的貿易協定。當前參與RCEP的15個協商國，已完成所有市場准入問題的談判，預計2020年11月前簽署協議。近期包括泰國及英國都展現了加入《跨太平洋夥伴關係全面及進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）（東協有越、新、馬、汶四國成員）之意願。儘管 CPTPP具有擴大出口市場之優勢，不過來自體制改革，以及農業、醫療等弱勢部門的反抗力量，仍將為東協成員及潛在東協成員帶來巨大之挑戰。
[1]針對武漢肺疫問題，東協於2020年4月14日另以視訊會議方式召開東協高峰會特別會議（Special ASEAN Summit）。上一次東協針對特殊事件所召開之高峰會特別會議，乃於2005年1月6日舉辦之2004年南亞海嘯災後會議。
[2]Vu Thi Minh Hang, Vietnam’s ASEAN Chairmanship in Dispute Management of the South China Sea in 2010, Thesis, Victoria University of Wellington, 2013, pp.49-50; 53-54.