非軍事性脅迫與美中南海競爭
2020.07.31
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壹、新聞重點
2020年7月13日，美國國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）發表聲明，指中國對大部分南海地區的離岸資源之主權聲索，以及為了控制這些資源而進行的霸凌行動「完全非法」（completely unlawful），並對2016年國際常設仲裁法院針對菲律賓提出之仲裁案的裁決，表達支持之意。7月14日，美國國務院東亞暨太平洋事務助理國務卿史達偉（David Stilwell）在回覆問題時，表示美國制裁在南海採取脅迫行為的中國官員與企業，「並非不可能」。中國外交部發言人華春瑩在7月15日的記者會上，以美國「動輒制裁或者威脅制裁，這不免讓人覺得可悲」回應史達偉的言論；英文版《環球時報》（Global Times）則撰文呼應華春瑩的言論，稱「中國不怕美國在南海議題的制裁」。[1]
無論是中國對周邊國家的施壓，或是美國對中國擴張行為的回應，都涉及脅迫（coercion）的使用。本文乃從脅迫特別是其非軍事的手段，探討其在美中關係的角色。
貳、安全意涵
一、中國偏好在南海地區採取非軍事性的脅迫手段
中國在南海的擴張引起眾多研究。近期喬治梅森大學國際政治學者張可天（Ketian Zhang）的報告指出，中國於1990年代開始使用軍事脅迫，在2000-2006年間克制脅迫的使用，2007年以後復以脅迫為政策工具，但以非軍事的手段為主。在此，脅迫意指「以負面的手段要求國家改變其行為」，非軍事的脅迫包含外交制裁、經濟制裁與「灰色地帶衝突」；軍事的脅迫則包含軍事實力的非暴力使用（如軍事部署、演習及軍艦的訪問）與武力使用。該報告對中國行為的解釋，聚焦於決心的展示與代價的考量。當中國政府認為須展示決心，方能阻止周邊國家對其主權與權力的侵害，並防止南海議題國際化時，其傾向使用脅迫的手段；反之，當其認為南海局勢相對穩定（如2000-2006年間），則不訴諸此一工具。一旦中國採取脅迫的手段，則經濟與地緣政治的代價權衡將決定脅迫的形式。在1990年代，和東協國家發展經貿關係，尚非中國的優先議題，加上東亞的「權力真空」，使中國在1994年5月的萬安灘（Vanguard Bank）與1995年的美濟礁（Mischief Reef）事件採取武力。2006年之後，中國在經濟上視東協為依賴者，但在地緣政治上受到美國戰略轉向的壓力，改以非軍事性的脅迫為主。[2]
中國的非軍事性脅迫以「灰色地帶衝突」最受關注。「灰色地帶衝突」指「未達戰爭門檻的武力使用」，包括在爭議的島礁之對峙、海洋自然資源的探勘與開發（如「填海造島」與科學調查船進入爭議海域）、以海上武警與民兵騷擾他國漁民，以及國際水域與空域的行動等。這些行動以模糊、不對稱與漸進的方式，一方面避免觸發美國對其東亞盟邦的安全承諾，另一方面逐步改變現狀，成為美國與中國周邊國家的難題。[3]
二、美國面臨其安全承諾可信度不足的困境
面對中國對南海周邊鄰國的脅迫，美國雖以諸如「航行自由行動」（freedom of navigation operations, FONOPs）及演訓作為反制，亦可說對中國施以脅迫，但迄今成效不佳。究其原因，是美國的安全承諾有可信度不足的問題，並可從脅迫的提出與接收觀之。就脅迫的提出來說，首先，美國捍衛的並非本國安全而是第三國的領土或權利主張，這導致可能影響國內支持的意願。雖然南海地區是重要的海上交通線（sea lines of communication, SLOC），但美國內部對於是否應為了太平洋的島礁而冒和中國開戰的風險，迭有討論。2016年3月報導指出，時任美國參謀首長聯席會議主席鄧福德（Joseph Dunford）曾詢問美軍太平洋司令部司令哈里斯（Harry Harris），「你會為了黃岩島開戰？」。雖然對中國強硬已是當前共和與民主兩黨的共識，但此一共識是否是用在軍事衝突，仍不無疑問。其次，美國對於盟邦的承諾常是模糊的。此次蓬佩奧的聲明反對中國的多數主張，並表示將與盟邦與夥伴國「站在一起，保護其符合國際法下的權利與義務之離岸資源的主權權利」。但蓬佩奧並未提出具體的承諾，例如對於中國和其他聲索國在漁權與油氣探勘設施的爭議，或是中國海警、海研船與海上民兵對鄰國的騷擾，美國是否或將採取哪些做法。美國維持模糊承諾的好處是使中國無法掌握其底線而不致輕舉妄動，並限制美國友盟採取過激的行為，降低局部衝突升高為美中衝突的機率，但也可能降低美國在兩者的可信度。第三，就過往經驗來看，美國的軍事行動日益仰賴以科技減少士兵的死傷；此舉亦減低嚇阻與威逼中國的可信度。
從脅迫的接收或認知來說，亦有三項因素可茲討論。首先，中國在南海的舉措常採「既成事實」（fait accompli）的策略如填海造島、建設與武裝這些島礁，藉此迫使其他國家承認其主權訴求。在此情況下，中國若依美國與國際社會的要求而停止或放棄，無異是公開的羞辱並將影響其領導階層的聲望；若中國脅迫鄰國的動機為展示決心，則美國與國際社會的要求將與之構成難以調和的矛盾。其次，蓬佩奧支持菲律賓提出國際仲裁案並支持其裁決，以及史達偉所暗示的制裁，兩者的效果恐有限。這是因為，這些舉措在性質上屬於「懲罰性的嚇阻」（deterrence by punishment），亦即對其中國在南海的行為施以其他種類的報復，而相對於「拒止性的嚇阻」（deterrence by denial），即直接挫敗中國在南海的擴張。「懲罰性的嚇阻」旨在對對手施加高昂的代價，但對手的權衡並不必然一致；除此之外，在相互依賴的時代裡，制裁亦有可能對自身造成傷害。第三，中國亦可能擔心，一旦在南海議題退讓，美國將得寸進尺，要求在其他議題領域的退讓。[4]
參、趨勢研判
一、有限衝突或將成為美中展示決心的選項
美中兩國在南海地區皆以脅迫為政策工具，而為使脅迫有效，皆需展現強硬立場；就此而言，美中的南海競爭在相當程度上已成為決心與可信度的對抗。張可天主張美國應避免刺激中國，例如擴大並定期化「航行自由行動」以減少媒體關注，或以私下溝通而非公開點名的方式向中國傳遞美國捍衛其安全承諾的訊號，因為此類做法可降低中國持續展示其決心的需要。然而，其見解和美國彰顯可信度的需要相悖，可行性不高。美國近期加大在南海地區的軍事存在，2020年7月即舉行兩次雙航艦的演習，其主要理據即是強化對自由和開放的印太地區（free and open Indo-Pacific）及區域內盟友和夥伴的承諾。[5]
在美中兩國內部壓力的催化下，一個發生在南海、小規模且精準的武裝衝突，對現時的美中可能是有利的。首先，在南海海域或島礁的衝突不易達到戰爭門檻，激化區域局勢的可能性較低。其次，外界不易知悉事發經過，雙方可同時宣稱取得勝利，並向國內與國際展示決心。對於面臨武漢肺炎、水災、經濟發展、香港《國安法》等內部問題或壓力的習近平，以及尋求連任的美國總統川普（Donald Trump）來說，未嘗不是選項。
二、美中需各自平衡和東協國家的關係
除了在南海進行局部的衝突，美中在外交場域亦將積極經營與東協國家的關係。針對蓬佩奧稱美國反對中國在南海的大部分主權聲索，新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際研究院副教授李明江主張，南海問題對美國來說是「非常便宜的政治工具，幾乎不用付出任何代價，只贏不輸」。這意味美國在南海議題有更大的話語權與介入空間。然而，美國並非毋需付出代價，因為其不僅需向盟邦與夥伴國展示可信度，也可能受這些國家過激舉動的牽連。固然當前菲律賓、馬來西亞、印尼與越南等國基於經濟因素，應不致為南海主權問題而和中國衝突，此一可能性仍使美國須確保並掌握其友盟的動態。
對中國來說，中國一方面脅迫南海主權聲索國，使之接受或至少默認中國在南海的擴張，另一方面須防止這些國家向美國靠攏。中國南海研究院副研究員陳相秒表示，美國的舉動意味南海議題已成為美國圍堵中國的全面戰略，中國因此應調整其與鄰國關係，以防美國藉機發動對中衝突；南京大學南海研究協同創新中心執行主任、國際關係研究院院長朱鋒則認為，中國須防美國「鼓勵和慫恿東南亞的某些南海權益聲索國採取更具對抗性和挑釁性的行動」，這些皆顯示中國的憂慮。此外，中國亦須透過諸如柬埔寨與寮國，防止東協國家在南海議題上形成共識。美、中與東協國家的關係，恐將成為更複雜的動態局勢。[6]
[1]美國政府對南海議題的立場與發言，參見Michael Pompeo, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,” US Department of State, July 13, 2020, https://tinyurl.com/yah2xjo8; Humeyra Pamuk and David Brunnstrom, “U.S. says room for sanctions in response to China in South China Sea,” Reuters, July 14, 2020, https://tinyurl.com/ydyofy5l。中國政府與官媒的回應，參見〈2020年7月15日外交部發言人華春瑩主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2020年7月15日，https://tinyurl.com/ydzc8zzp；Liu Caiyu and Liu Xuanzun, “China fears no US sanctions over S. China Sea,” Global Times, July 15, 2020, http://www.globaltimes.cn/content/1194680.shtml。
[2]Ketian Zhang, “Cautious Bully: Reputation, Resolve, and Beijing’s Use of Coercion in the South China Sea,” International Security, Vol. 44, No. 1 (Summer 2019), pp. 117-159, https://doi.org/10.1162/ISEC_a_00354. 萬安灘與美濟礁事件請參Bill Hayton, The South China Sea: The Struggle for Power in Asia (New Haven: Yale University Press, 2014), pp. 84-89, 124-130。
[3]Michael Green, et al., Countering Coercion in Maritime Asia: The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, 2017), https://tinyurl.com/yc6zrux3; 黃恩浩、洪銘德，〈中國海上民兵與灰色地帶衝突〉，《國防情勢特刊》，2020年6月5日，頁24-31，https://indsr.org.tw/Download/國防情勢特刊-2.pdf。
[4]美國採取脅迫的成效有限，特別是對中國，可參David C. Gompert and Hans Binnendijk, The Power to Coerce: Countering Adversaries without Going to War (Santa Monica, CA.: RAND Corporation, 2016); Michael Green, et al., Countering Coercion in Maritime Asia。此處的「脅迫」和Ketian Zhang的用法相近，採廣義定義，包含「嚇阻」（deterrence）及「威逼」（compellence）。前者要求被脅迫者「不改變現在的行為，即不要做某些尚未實現的事」，後者則要求被脅迫者「改變其行為，即停止已採取的作為或回復被改變的現狀」。本節的討論，整理自以下文獻對「嚇阻」與「威逼」的成效之討論。參見Robert J. Art and Kelly M. Greenhill, “Coercion: An Analytical Overview,” in Kelly M. Greehill and Peter Krause (eds.), Coercion: The Power to Hurt in International Politics (Oxford: Oxford University Press, 2018), pp. 7-22; Michael Green, et al., Countering Coercion in Maritime Asia, pp. 34-50. 鄧福德對哈里斯的提問，參見Helene Cooper, “Patrolling Disputed Waters, U.S. and China Jockey for Dominance,” New York Times, March 30, 2016, https://tinyurl.com/y645bhs9.
[5]Ketian Zhang, “Chinese Coercion in the South China Sea: Resolve and Costs,” Belfer Center, Harvard Kennedy School, January 2020, https://tinyurl.com/y68bce7m; “Dual Carrier Strike Groups Reinforce U.S. Commitment to Freedom,” US Navy, July 4, 2020, https://tinyurl.com/y56uohge.
[6]Laura Zhou, “Beijing should change tack on South China Sea to avoid conflict with US, analyst says,” South China Morning Post, July 16, 2020, https://tinyurl.com/y2dk89o4; 李澄欣，〈華盛頓對南海硬起來 分析：美國只贏不輸〉，《德國之聲》，2020年7月16日，https://www.dw.com/zh/華盛頓對南海硬起來-分析美國只贏不輸/a-54198141；朱鋒，〈朱鋒：美國南海政策正出現危險轉型〉，《環球時報》，2020年7月16日，https://opinion.huanqiu.com/article/3z4XGNONw5i。