中國人民武裝動員─ 預備役部隊領導體制調整之意涵
2020.07.31
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壹、新聞重點
《解放軍報》2020年6月29日報導，中共中央印發《關於調整預備役部隊領導體制的決定》（以下簡稱《決定》），明確自2020年7月1日零時起，將預備役部隊全面納入軍隊領導指揮體系，由現行軍地雙重領導調整為黨中央、中央軍委集中統一領導。《決定》指出，預備役部隊是人民解放軍的組成部分，為全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持和完善黨對人民軍隊的絕對領導制度，確保實現黨在新時代的強軍目標，要按照軍是軍、警是警、民是民的原則，調整預備役部隊領導體制。另從中國國防部新聞發言人吳謙的發言可知，此次改革亦將完善預備役部隊的軍兵種比例，使軍兵種比例更加協調。[1]
中國預備役部隊改由黨中央、中央軍委集中統一領導，實即改由中央軍委主席習近平一人領導，習欲完全掌控軍權之意昭然若揭。此前本院即時評析已介紹預備役部隊與民兵的區別，並點出習的目的在於獨攬軍權。[2] 本文再側重分析體制調整對中國國防動員之後續可能影響。蓋因預備役部隊的調整屬國防動員重大環節，將牽動中國未來的人民武裝動員，其後續影響值得我們關切。
貳、安全意涵
一、調整旨在穩固習近平權位
中國自2015年9月宣布裁軍30萬人以來，其軍改的核心理念即是推動中央軍委主席責任制，以強化習近平本人對軍權的絕對控制。繼推動「軍委管總」納編四個總部、武警改由中央軍委領導、海警納入武警後，預備役部隊再由軍地雙重領導，改為中央軍委領導並不讓人意外，即便與昔日對軍地雙重領導吹捧[3] 對照，亦有昨是今非之感。習近平強化對武裝力量的絕對控制，咸信與杜絕野心份子藉此發動政變或濫權運用有關，2012年初時任重慶市委書記的薄熙來調動武警包圍美國駐成都領事館即屬之。雖然預備役部隊動員尚需徵召集結，並非如現役部隊或武警能立即調動，況且過往亦未聽聞地方濫權調動預備役部隊情事，然而只要有軍地雙重領導的模糊空間，習的軍權便有被分享甚至旁落，進而威脅其權位之虞。故預備役部隊領導體制的調整，旨在鞏固習近平的權位。
二、布局著眼未來作戰需求
此次預備役部隊改革另一重點為優化結構布局、適應戰爭型態演變和未來作戰需求，與現役部隊一體籌劃，從而有效支持現役部隊。此即中國何以壓減陸軍預備役部隊，增加其他兵種比例，使軍兵種比例更加協調之故。[4] 中國2019年發布的《新時代的中國國防》白皮書亦體認到戰爭型態向資訊化、智能化的演變，武器裝備亦呈現遠程精確化、智能化、隱身化與無人化趨勢，因此地面部隊兵員多寡已非未來戰爭勝負關鍵。故此次預備役部隊軍種比例的調整，乃著眼未來作戰需求的順勢變革。
參、趨勢研判
一、中國動員改革後續仍待觀察
論者有謂預備役部隊姓「軍」以後，即可進一步提高解放軍成建制快速動員擴編和提升聯合作戰能力，此乃民兵或者其他後備力量未具備的優勢。[5] 此說貌似合理，但現階段顯然仍屬遙遠願景居多。首先，預備役部隊兵員不似現役軍人常駐於駐地，僅定期參加軍事訓練，於必要時依法協助維護社會秩序，戰時則依動員令轉為現役部隊。故預備役部隊能否快速動員與聯合作戰，端賴平日的演練與配套，與其領導體制為雙重領導或單一領導恐無直接必然的關聯。中國官方目前亦僅強調將健全預備役部隊相關法律法規和政策規定，仍未見具體的政策配套，故後續的動員改革是否到位仍有待觀察。
二、調整利弊有待檢驗
中國近年積極推動軍改，其傾向愈發集權且定於中央軍委主席一尊，此雖有助於習近平權位的穩固，但短期內對解放軍的戰力卻不見得有正面助益。蓋因過於集權難免造成觀望氛圍，而此次武漢肺炎解放軍衛生動員的延宕，無疑即為軍改的後遺症。其因在於原本能自主指揮之總後勤部，在軍改後成為不具指揮權的後勤保障部，且受制於中央軍委主席，而新成立的聯勤保障部隊雖擁有後勤指揮權，卻又受限於體制而未必能指揮動員全軍醫療體系。[6] 此回預備役部隊領導體制調整的利弊，可能得經由檢驗方能揭曉，但能確定的是其調整必然需要時間磨合，畢竟此已涉及體制變革。
[1]〈中共中央印發關於調整預備役部隊領導體制的決定〉，《解放軍報》，2020年6月29日，第1版；〈國防部新聞發言人吳謙就預備役部隊領導體制調整答記者問〉，中華人民共和國國防部，2020年7月1日，http://www.mod.gov.cn/big5/info/2020-07/01/content_4867464.htm。
[2]歐錫富，〈中國將預備役部隊改由中央軍委統一領導〉，《國防安全即時評析》，第28期（2020年7月2日），https://reurl.cc/0oLGEo。
[3]此前中共官媒仍強調雙重領導體制乃抓好人民武裝工作，確保黨對軍隊絕對領導的體制設計，而且是鞏固軍政軍民團結、實施人民戰爭戰略的傳統法寶，是推進軍民融合深度發展、實現強軍興軍目標的有效抓手。參見國永興，〈省軍區系統 如何發揮雙重領導體制優勢〉，《中國國防報》，2017年6月22日，第4版。
[4]〈國防部新聞發言人吳謙就預備役部隊領導體制調整答記者問〉，中華人民共和國國防部，2020年7月1日，http://www.mod.gov.cn/big5/info/2020-07/01/content_4867464.htm。
[5]〈【特稿】預備役全面納軍隊管理 完善黨對軍隊絕對領導〉，《文匯報》，2020年6月30日，A13版。
[6]丁樹範，〈共軍與COVID-19（武漢肺炎）：軍改後後勤動員的挑戰〉，《展望與探索》，第18卷第3期（2020年3月），頁5-6。