南美與亞太首條海底光纜的戰略布局
2020.08.14
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壹、新聞重點
由智利政府出資、連結亞太與南美洲的海底光纜案，7月29日《日經亞洲評論》（Nikkei Asian Review）披露已採用日本NEC公司之提案。此海纜為首條橫跨南太平洋、直接連結南美洲與亞太地區的海底光纜，全長約1.3萬公里，由智利經紐西蘭的奧克蘭連結澳洲雪梨，並能以甫於7月完成的另一條海纜與日本相聯結；另一方面，華為海洋以上海及香港作為最終上陸點的提案則未獲選（詳見圖一）。雖然智利政府表示NEC提案獲選是基於成本效益考量，也與其近年試圖成為南美數位樞紐的規劃相符。然而，中國作為智利第一大出口國，此案獲選明顯有來自美方的壓力；後者意圖牽制中國，並排除中國參與他國資通訊關鍵基礎建設。[1] 本文將分析此海纜計畫的戰略布局及其後續可能發展與影響。
貳、安全意涵
一、網路巨頭與地緣政治恐加劇網路分裂
海底光纜承載95%以上的國際訊務量。作為資通訊關鍵基礎設施，其規劃與佈建技術門檻高，需大量資本投入。過去海纜主要由各國電信業者共同投資，近年新設海纜則多為國際內容業者（content provider）如Google等網路巨頭積極參與，由應用層的服務，逐步拓展並掌握實體層的關鍵基礎設施。以智利而言，Google已於2012年選擇智利作為其南美洲資料中心據點，持續擴建並投資相關之綠能產業、建設連結北美之海底光纜Curie。[2] 由於主要國際內容業者多為美國公司，在面臨地緣政治的兩面夾擊下，即使智利是第一個與中國建交的南美洲國家，並與中國有密切貿易往來，華為也傳出曾趁智利總統皮涅拉（Sebastian Pinera）4月訪問北京時積極向其遊說，承諾將於智利投資建立資料中心，但智利最後仍無法忽視來自美國經濟與外交的壓力，仍排除中國參與。此由實體關鍵基礎設施形成的區隔，可視為網路分裂（Internet fragmentation）將加劇的重要徵兆。
圖一、日本NEC與中國華為海洋的跨太平洋電纜提案
圖片來源：《日經亞洲評論》。
二、海纜規劃凸顯日本戰略合作關係
NEC提案的海纜上陸站僅有澳洲與紐西蘭，後者均是五眼聯盟（Five Eyes）成員。同時，甫於2020年7月完成、由澳洲雪梨至日本東京的另一條海纜—日本關島澳洲海纜系統（Japan-Guam-Australia Cable System, JGA，見圖一），也凸顯海纜規劃藉由分段投資建置、共同所有而形成的戰略合作關係。JGA分為南北兩段於美國關島上陸，北段（JGA North）由日本NEC負責建置，並有來自日本總務省所轄「海外通信放送郵政事業支援機構」（Japan ICT Fund）與NEC創投的融資；南段（JGA South）則由日本NEC與同為國際三大海纜業者的法國阿爾卡特（Alcatel Submarine Network）共同建置，為澳洲學術研究網路（AARNet）、Google與美國RTI-C公司所共有。[3] 此外，在NEC提案獲選後，日本政府亦考慮透過「海外通信放送郵政事業支援機構」以及國際協力銀行，投資智利政府將於年底為此海纜設立的特殊目的公司（Special Purpose Vehicle, SPV），確保日本企業能藉由通信光纜等相關產品訂單而受益。
參、趨勢研判
一、華為海纜事業將受進一步限縮
此次智利海纜案，是華為海洋近年試圖參與跨洋大型海纜計畫的一大挫敗，預料在美中科技冷戰持續的情況下，其參與將受進一步限縮。[4] 過去華為海洋專注於短距離海纜計畫，近年則在非洲與南美洲承包較長距離、需設置中繼器（repeater）的海纜（見圖二）。連結巴西與喀麥隆的南大西洋互聯海纜（South Atlantic Inter Link, SAIL）是華為海洋目前唯一參與建置的跨洋海纜計畫，但同年完成類似建置的還有非洲側由安哥拉上陸、由NEC承包的南大西洋海纜系統（South Atlantic Cable System, SACS），短期內非洲與南美洲間訊務成長幅度應無海纜建置需求。智利案的挫敗，使華為海洋欲透過南太平洋島嶼設立跨洋海纜節點的計畫落空，缺乏關鍵節點亦讓其未來不易參與類似海纜計畫。
圖二、華為海洋全球海纜計畫分布
圖片來源：Huawei Marine, “Huawei Marine achieves over 100 contracts,” January 21, 2020, http://www.huaweimarine.com/en/News/2020/press-releases/20200121.
二、加強日本於印太區域的戰略地位
從2012年始，五眼聯盟即開始討論啟用多邊協議中的「關鍵五國」內容，因應如水、能源與資通訊等關鍵基礎設施的安全問題。雖然日本與五眼聯盟國家一直以來均有密切情報分享合作，但近期因應中國崛起後，將日本正式納入五眼聯盟成員的討論也開始浮上檯面，尤其以英國最為積極。全球新型冠狀肺炎病毒疾病（COVID-19）疫情，更加深五眼聯盟國家對於供應鏈過度依賴中國的擔憂，亟欲擴大與日本間的戰略經貿關係。[5] 日本防衛大臣河野太郎於公開談話中表示日本期待收到加入五眼聯盟的邀請，而英國也已正式尋求加入由日本主導的「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）。 [6] 加上南美與亞太間的海底光纜計畫，橫跨南太平洋並連結各CPTPP成員國，將能透過關鍵基礎建設強化經貿合作關係，並加強日本於印太區域的戰略地位。
[1]Yohei Hirose and Naoyuki Toyama, “Chile picks Japan’s trans-Pacific cable route in snub to China ,” Nikkei Asian Review, July 29, 2020, https://asia.nikkei.com/Business/Telecommunication/Chile-picks-Japan-s-trans-Pacific-cable-route-in-snub-to-China.
[2]首座資料中心新聞見：“Google to open first data centre in Chile,” BBC, September 7, 2012, https://www.bbc.com/news/technology-19518307，綠能與Curie 海底光纜新聞見 Sundar Pichai, “Our biggest renewable energy purchase ever,” Google Blog, September 19, 2019 https://blog.google/outreach-initiatives/sustainability/our-biggest-renewable-energy-purchase-ever/及Jayne Stowell and Cristian Ramos, “Curie subsea cable set to transmit to Chile with a pit stop to Panama,” Google Cloud, November 15, 2019, https://cloud.google.com/blog/products/infrastructure/curie-subsea-cable-set-to-transmit-to-chile-with-a-pit-stop-to-panama。
[3]“Construction begins on the Japan-Guam-Australia Cable System- 36Tbps capacity to serve bandwidth growth in Asia,” NEC, April 18, 2018, https://www.nec.com/en/press/201804/global_20180404_01.html.
[4]Mike Pompeo, “The Clean Network,” U.S. State Department, August 5, 2020, https://www.state.gov/5g-clean-network/.
[5] Danielle Sheridan, “Five Eyes alliance looks to expand reach to counteract China’s influence,” The Telegraph, July 29, 2020, https://www.telegraph.co.uk/news/2020/07/29/five-eyes-alliance-looks-expand-reach-counteract-china-influence/; Patrick Wintour, “Five Eyes alliance co-uld expand in scope to counteract China,” The Guardian, July 29, 2020, https://www.theguardian.com/uk-news/2020/jul/29/five-eyes-alliance-could-expand-in-scope-to-counteract-china/.
[6]Guy Faulconbridge, “U.K. says it aims to join Trans-Pacific free trading group,” Reuters, June 17, 2020, https://www.reuters.com/article/us-britain-trade/uk-says-it-aims-to-join-trans-pacific-free-trading-group-idUSKBN23O1YL.