從阿斯本安全論壇演講看澳洲戰略調整
2020.08.28
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壹、新聞重點
澳洲總理莫里森（Scott Morrison）於2020年8月4日在美國阿斯本研究所（Aspen Institute）所主辦的「阿斯本安全論壇」（Aspen Security Forum）上通過遠端視訊發表演說，表示在印太地區建立持久的戰略平衡應為當前的關鍵首要目標，讓理念相近國家更加團結一致，並經常共同採取行動。為此，他強調澳洲已於7月公布《2020國防戰略更新》（2020 Defence Strategic Update），且與其他區域內國家包括印尼、日本、印度、越南與東協在國防或經濟上深化合作。莫里森也呼籲中美兩國都負有「特殊責任」，以維護正快速被磨耗的國際法規則。[1] 莫里森演講所傳達的訊息，可由盟國關係、國家戰略、國防戰略三層涵義來逐一剖析。
貳、安全意涵
一、 該演說為針對美澳同盟精密編織的訊息
就場合來看，「阿斯本安全論壇」原先就是1970年代美國決策菁英研討美蘇核戰與軍控的重要場域之一，後來演變成現任與前任政策制定者以及媒體意見領袖，針對美國重大外交與安全政策進行意見交流的會員制論壇，也會邀外國領導人、外交官進行研討。2020年「香格里拉對話」因疫情取消，因此「阿斯本安全論壇」自然成為一個對美國兩黨決策圏發出訊息的替代性場域。再者，莫里森的場次緊接中國駐美大使崔天凱之後，包括COVID-19、香港國安法、新疆集中營、南海、貿易戰、中程飛彈條約等中國場次議題更能襯托澳洲戰略調整的必要性。
就時機來說，2021年將是《澳紐美安全條約》（ANZUS Treaty）70週年，2020年則是美澳聯合擊敗日本的珊瑚海海戰75週年。透過對這些年份的提醒，既有示警挑戰既有國際秩序的強權（revisionist power）輕啟戰端恐招致苦果的意味。同時，對於華盛頓，坎培拉巧妙地藉機提出逆耳忠言。
二、 澳洲國家戰略定調：反對中國以破壞國際秩序的方式崛起
演講以澳洲出身的國際關係學者布爾（Hedley Bull）的英國學派學說來貫穿澳洲戰略調整的對外論述。布爾的理論強調國際社會仰賴客觀國際體系的存在，而國家追求權力並不一定有害國際秩序，若能按照遊戲規則，那麼新興國家追求權力反而有助於穩固既存國際體系，這些規則包括五種以維護體系為目的之國際制度（international institution）：大國協調、權力平衡、國際法、外交、戰爭。[2]
莫里森主張「不負責任大國行為」與「負面全球主義」（negative globalism）成為世界動盪因素。前者點名中國崛起應發揮促進全球和區域公共利益，而非只追求狹窄的國家利益，而世界對美國的期望更是向來如此。後者則是他2019年10月3日於羅伊研究所（Lowy Institute）所提出的新概念，指的是缺乏民主代表性、難以究責的國際組織行為，反而可能導致國家行為者共同行動的意願降低。[3] 後來世界衛生組織（WHO）在疫情期間爆發的爭議正好成為佐證。
進一步解析其文本，可發現涉及美中衝突的前述兩項因素所影響的安全領域，可概略分成四種：軍事安全（印太區域穩定）、經濟安全（不公平貿易）、科技安全（產業供應鏈）、人類安全（疫情、民主）。
澳洲身為亞太經濟合作組織（APEC）、太平洋島國論壇（PIF）的主要推動者，其國家戰略視國際建制與安全與密不可分；中國侵蝕國際法與武力崛起、美國退出多邊條約與國際組織，皆迫使澳洲不得不對冷戰後至今的國家戰略進行通盤調整。雖然表面上像是選邊站，但實際上頗有兩害相權取其輕的意味。
三、 澳洲國防戰略調整：三海投射能力、因應灰色地帶挑戰
演說所提《2020國防戰略更新》，特別針對解放軍海空兵力不斷穿越第一島鏈、企圖控制南海，在其整體防衛構想做了明顯的調整。其中最重大的改變就是將重新定義「迫近區域」（immediate region）。
「迫近周邊」為澳洲防務層圈重要性僅次於本土大陸（mainland continent）的第二層圈，歷屆國防白皮書的定義範圍只限印尼、巴布亞紐幾內亞島弧與美拉尼西亞，《2020國防戰略更新》則擴大至印度洋東北與「海島東協」海域，基本上涵蓋了安達曼海、南海、菲律賓海區域。[4] 中國在南海的灰色地帶戰術、在印度洋的威嚇、在南太平洋的勢力擴張，皆是坎培拉決心阻敵於南太之外的主因，唯有如此才能避面澳洲未來遭解放軍兩洋夾擊。
簡而言之，澳洲新的國防戰略調整後設有三種目標：形塑戰略環境、嚇阻侵害利益行為、建立可恃戰力。在軍事戰略層次則依灰色地帶挑戰、高強度衝突、國內災難三種建軍構想，來推展兵力設計整建、國際互動、操演行動。
參、趨勢研判
一、 澳洲在「中國破壞國際秩序」為前提下強化美澳合作
前述軍事、經濟、科技、人類等四大安全領域的挑戰，主要都是來自中國國力崛起卻不遵守國際規範所衍生，其威權體制與監控科技的國際擴散甚至可能危及澳洲社會的核心價值。
站在坎培拉的角度來看，區域安全、自由貿易、民主法治這三條澳洲決策者心中的紅線，北京無一予以尊重，那麼助美遏止就成了唯一的「戰略溝通」選項。除非北京肯改弦易轍，否則美澳強化戰略合作的基礎不可能弱化，不過澳洲對於美國戰略收縮的可能性，仍然有所顧慮。
二、 澳洲發展「多層次安全合作關係」作為避險策略
澳洲友盟國家的親疏遠近，將以價值觀為基礎，依據各種不同面向的安全議題重新安排，並以主權國家為核心的雙邊、多邊合作來彌補全球性國際組織失能之缺憾，並藉此緩解美國不斷退出國際參與後所帶來的風險。
在莫里森所傳達的訊息當中，就反映了這個策略。與澳洲同樣面對兩洋、唇齒相依的東協大國印尼率先被提及，不過基於雅加達的習慣，只以經濟面論述之。再來是QUAD脈絡下的印度（全面戰略夥伴關係）與日本（太空情報合作）、東協主席國越南（時隔25年澳洲領導人造訪）、南太（COVID-19疫情）。
在五眼聯盟、美澳同盟、五國聯防（Five Power Defence Arrangements, FPDA）等現有的安全機制之外，未來十年內，坎培拉的外交政策將轉向發展務實關係，議題導向的合作方式將趨於明顯，例如與越南在國防議題上合作的可能性、與台灣在不同類型的安全合作等面向，都可能有所探詢。
三、 澳洲投入預算發展不對稱戰力
為能夠對進入南太地區的外部威脅進行區域拒止，坎培拉將針對解放軍發展不對稱戰力，主要關鍵是必須具有壓倒大多數區域國家的科技優勢。在有美軍協同作戰的情境下提供盟軍前線情監偵資訊，在美軍未能馳援的想定中打贏關鍵性局部戰役，發揮有效嚇阻能力。因此，《2020國防戰略更新》將原有建軍預算規劃期由5年拉長至10年，澳洲2020至2030年的國防總預算，將達到5,750億澳幣，涵蓋了八大領域：海、陸、空、太空、網路作戰、國防供應鏈、國防工業基礎建設、其他戰力籌建計畫（附圖1）[5]。其中針對籌獲不對稱戰力的預算占比將由30%增加至32%（附圖2）。 光是第一期2020-2021財年國防預算，就較前一期成長5%，預估達GDP2.22%。
陸（550億澳幣）、海（750億澳幣）、空（650億澳幣）三軍除了F-35、下一代水面艦與潛艦等傳統載台以外，還包括AGM-158C長程反艦飛彈、極音速武器、「忠誠僚機」（Loyal Wingman）空中無人載台、尚未公佈的大型水下無人載台（XLUUV）等遠距離不對稱武器。另外，網路作戰（150億澳幣）、太空（70億澳幣）被澳洲軍方視為不對稱戰力新型戰力的兩大新領域，未來可能將是美日澳三角合作的軸心，特別是在二島鏈間防衛。
增加澳洲國防軍（Australian Defence Force, ADF）總員額則設定為國防預算規劃的中期目標，2025年前常備、後備兵力加總預計達86,706人（附表1），總人口軍事人員比例約千分之3.4，與英國該比例差不多。可看出相較於載台與火力的大幅躍升，軍事人員比例則持平發展，引來部分專家質疑「載台無人化」的人員替代性效果，在澳洲戰略決策圈仍有異見的情況下，可預見兵力員額未來仍有上調的可能性。
附表1、澳洲國防軍2020-2030年中期兵力整建目標（單位：人）
|
|
陸軍 |
海軍 |
空軍 |
總計 |
後備兵力 |
文職 |
|
現有員額 |
29,730 |
14,955 |
14,538 |
59,223 |
陸 18,738 海 3,341 空 5,404 |
16,462 |
|
2023-2024財年 新增員額 |
50 |
650 |
100 |
800 |
- |
250 |
說明：數據更新-常備兵力至2020年6月1日；後備兵力至2019年6月1日。
資料來源：蔡榮峰整理自公開資訊。
附圖1、2020-2030澳洲國防預算分配比例
資料來源：蔡榮峰重製自Australian Department of Defence, Force Structure Plan 2020, viewed August 17, 2020, p.20, https://www.defence.gov.au/strategicupdate-2020/。
附圖2、2020-2030澳洲國防預算分配比例
資料來源：蔡榮峰重製自Australian Department of Defence, Strategic Update 2020, viewed August 17, 2020, p.55, https://www.defence.gov.au/strategicupdate-2020/。
[1]Department of the Prime Minister and Cabinet, “Address, Aspen Security Forum-‘Tomorrow in the Indo-Pacific’,” August 5, 2020, https://www.pm.gov.au/media/address-aspen-security-forum-tomorrow-indo-pacific.
[2] Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics (New Jersey, Columbia University Press,2002, 3rd edition).
[3]Scott Morrison, “The 2019 Lowy Lecture: Prime Minister Scott Morrison,” Lowy Institute, 3 October, 2019, https://www.lowyinstitute.org/publications/2019-lowy-lecture-prime-minister-scott-morrison.
[4] Australian Department of Defence, Strategic Update 2020, viewed August 17, 2020, p.24, https://www.defence.gov.au/strategicupdate-2020/.
[5]Australian Department of Defence, Strategic Update 2020, viewed August 17, 2020, p.53, https://www.defence.gov.au/strategicupdate-2020/.