雙週報第15期
壹、新聞重點
2020年10月22日《中華人民共和國國防法（修訂草案）》（以下簡稱草案）在中國人大網公布全文，並開始為期約一個月的意見徵求（意見徵求截止日：2020年11月19日）。據報導，現行的《中國國防法》有12章70條，此次修訂擬修改為12章73條，其中修改50條，增加6條，刪除3條。在諸多修訂中，最引人關注的是「國防動員和戰爭狀態」章節中，在原有的中國主權、統一、領土完整和安全等條件之後，增加「發展利益」遭受威脅作為眾多可動員或進入戰爭狀態的要件之一。此外，草案其他的修訂重點還包括：調整國家機構的國防職權、增加軍委主席負責制的內容、及將太空、電磁、網路空間等列為為重大安全防衛領域。由於《中國國防法》內容涵蓋國防體制、武裝力量建設、國防科技建設和戰爭動員體制等，既是國防政策的法律體現，也是指導國防活動的行為準則，所以此次修法的重要性不容小覷，後續發展值得關注。[1]
貳、安全意涵
一、草案增列「發展利益」以符合習近平的總體國家安全觀
《中國國防法修訂草案》全文共在四處增列「發展利益」，包括第2條有關法的適用性、第4條法理基礎、第25條武裝力量的相應規模、及第47條關於國防動員與戰爭狀態部分，都加上「發展利益」作為條件（附表一）。事實上，在胡錦濤時期便有「建設與我（中）國國際地位相稱，與國家安全和發展利益相適應」之國防和軍隊的構想。直到習近平擔任領導人後，國家安全與發展利益的結合才出現理論性的基礎。根據習近平新時代中國特色社會主義思想，中國的總體國家安全必須「統籌安全和發展兩件大事，發展是安全的基礎與目的，安全是發展的條件與保障」，兩者互為充要條件。在這樣的概念下，其所謂的國家安全不再只限於傳統的領土和主權，更包括天然資源、能源與經濟社會可持續發展的安全等。2015年頒佈的《中華人民共和國國家安全法》便是法制化此國家安全觀的表徵，例如第2條明訂「國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉和經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態…」；第18條「建設與保衛國家安全和發展利益相適應的武裝力量，…維護國家主權、安全、領土完整、發展利益和世界和平」。[2] 因此，這次修訂草案增加發展利益，基本上是在習近平國家安全觀的指導下，進一步將發展利益串連至武力整建與軍事活動。
二、草案重申習近平領導中國武裝力量的絕對權力
修訂草案新增一條「中央軍事委員會實行主席負責制」條文。儘管中央軍委實行主席負責制是憲法確立的制度，但在解放軍軍頭派系林立的情況下，中共的最高領導人特別是接班初期，要完全掌握軍權、貫徹軍委主席負責制都並非易事。習近平上任之後在軍隊大力推動反貪腐及各項改革，皆已使其對軍權的掌控更加集中。此次修法增加軍委主席負責制，一方面是對該制內容的再確認，包括全國武裝力量由軍委主席統一領導和指揮、國防和軍隊建設一切問題由軍委主席決策和決定、中央軍委全面工作由軍委主席主持和負責；另一方面則是在美中衝突加劇的情勢下，確保全軍官兵對黨中央和習近平的絕對忠誠與服從。[3]
三、修法確保中國在太空、電磁與網路等新領域競爭需佔有一席之地
此次修訂草案另一個引人關注之處是在現行法第四章增加「其他重大安全領域防衛」，並指出「國家採取必要的措施，維護包括太空、電磁、網絡空間在內的其他重大安全領域的活動、資產和其他利益的安全」。隨著軍用衛星與電戰裝備等高科技裝備在戰場上廣泛運用，現代化軍事行動已非傳統單一軍兵種可獨立完成，而是陸、海、空、天及網路構成的多維戰場，各作戰領域相互關連、不可分割。再者，上述新領域具備「隱蔽性」、「不對稱性」及「平戰轉換」等特性，發展太空軍事力量與網路電磁作戰能力，不僅有助於情報蒐集偵查、為通信或導航提供精確的訊息，戰時更可用來建立戰場資訊系統，提升戰場透明度，被視為是克敵致勝的關鍵。中國今年完成北斗衛星導航系統的部署，使其擺脫對美國GPS的依賴。因此修訂草案增添太空、電磁和網絡空間等重大安全領域防衛政策的用意是為相關領域防衛力量建設提供法律依據，並確保中國在新領域的競爭不落人後。
參、趨勢研判
一、中共恐將以發展利益為藉口遂行軍事擴張
現行國防法僅維護中國自身的核心利益不受威脅，亦即軍事整備的目的是保護國家領土主權完整和統一。但隨著中國崛起、國力與自信心增強，武裝力量要維護的部份擴及發展利益。然而，發展利益的定義模糊，可以是經濟社會發展所需資源或能源的穩定供給，也可是關鍵核心技術的自主研發能力，或者中國的海外利益與公民安全。[4] 換句話說，若未來中國的經濟發展受阻、自主研發受挫或海外利益受損等，中共都得以擴大解釋發展利益受威脅的範圍，並使用武裝力量來對抗任何可能被視為侵害中國發展利益的威脅。因此，中共這次修訂國防法將發展利益扣連到武力建設和軍事準備，不僅直接戳破其「永不稱霸、不求勢力範圍」的謊言，也是朝擴張主義（expansionism）邁進的赤裸宣示。
二、中共將透過修法為美中爭霸預做準備
若無意外，《中國國防法修訂草案》將會在全國人大通過，日後可能也會在此基礎之上，修訂相關的法律如《國防動員法》、《民用運力國防動員條例》、《軍事設施保護法》等；此外，中央軍委或國防部也傾向針對新興重大安全領域防衛提出新的法規或具體措施。總之，這些相關法規的提出與修訂，與其說是完善法律框架，還不如解讀成中共在為美中爭霸的長期趨勢預做準備，讓解放軍的武力建設與軍事擴張看起來師出有名。
附表一、《中華人民共和國國防法》修訂重點對照表
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現行法
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修訂草案
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有關發展利益的修訂：
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第二條 國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛國家的主權、統一、領土完整和安全所進行的軍事活動，以及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面的活動，適用本法。
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第二條 國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆和分裂，保衛國家主權、統一、領土完整、安全和發展利益所進行的軍事活動，以及與軍事有關的政治、經濟、外交、科技、教育等方面的活動，適用本法。
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第四條（新增）國防活動以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹習近平強軍思想，貫徹總體國家安全觀，貫徹新時代軍事戰略方針，建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大武裝力量。
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第二十三條 中華人民共和國武裝力量的規模應當與保衛國家安全和利益的需要相適應。
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第二十五條 中華人民共和國武裝力量的規模應當與保衛國家主權、安全、發展利益的需要相適應。
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第四十四條 中華人民共和國的主權、統一、領土完整和安全遭受威脅時，國家依照憲法和法律規定，進行全國總動員或者局部動員。
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第四十七條 中華人民共和國的主權、統一、領土完整、安全和發展利益遭受威脅時，國家依照憲法和法律規定，進行全國總動員或者局部動員。
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有關軍委主席負責制的修訂：
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第十六條（新增） 中央軍事委員會實行主席負責制。
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有關重大安全領域防衛的修訂：
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第三條 國防是國家生存與發展的安全保障。國家加強武裝力量建設和邊防、海防、空防建設，發展國防科研生產，普及全民國防教育，完善動員體制，實現國防現代化。
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第三條 國防是國家生存與發展的安全保障。國家加強武裝力量建設和邊防、海防、空防以及其他重大安全領域防衛建設，發展國防科研生產，普及全民國防教育，完善國防動員體系，實現國防現代化。
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第四章 邊防、海防和空防
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第四章 邊防、海防、空防和其他重大安全領域防衛
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第二十六條 中華人民共和國的領陸、內水、領海、領空神聖不可侵犯。國家加強邊防、海防和空防建設，採取有效的防衛和管理措施，保衛領陸、內水、領海、領空的安全，維護國家海洋權益。
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第三十條 中華人民共和國的領陸、領水、領空神聖不可侵犯。國家建設強大穩固的現代邊防、海防和空防，採取有效的防衛和管理措施，保衛領陸、領水、領空的安全，維護國家海洋權益。
國家採取必要的措施，維護包括太空、電磁、網絡空間在內的其他重大安全領域的活動、資產和其他利益的安全。
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第二十七條 中央軍事委員會統一領導邊防、海防和空防的防衛工作。地方各級人民政府、國務院有關部門和有關軍事機關，按照國家規定的職權範圍，分工負責邊防、海防和空防的管理和防衛工作，共同維護國家的安全和利益。
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第三十一條 中央軍事委員會統一領導邊防、海防、空防和其他重大安全領域的防衛工作。中央和國家機關、地方各級人民政府和有關軍事機關，按照規定的職權範圍，分工負責邊防、海防、空防和其他重大安全領域的管理和防衛工作，共同維護國家的安全和利益。
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第二十八條 國家根據邊防、海防和空防的需要，建設作戰、指揮、通信、防護、交通、保障等國防設施。各級人民政府和軍事機關應當依照法律、法規的規定，保障國防設施的建設，保護國防設施的安全。
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第三十二條 國家根據邊防、海防、空防和其他重大安全領域防衛的需要，加強防衛力量建設，建設作戰、指揮、通信、測控、導航、防護、交通、保障等國防設施。各級人民政府和軍事機關應當依照法律、法規的規定，保障國防設施的建設，保護國防設施的安全。
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資料來源：李冠成整理自中國人大網。
[1]中國國防法修訂草案的相關報導請見〈重磅！國防法修訂草案全文公佈，重要條款新增四個字〉，《新浪財經》，2020年10月21日，https://reurl.cc/0Ommbo；童黎，〈國防法修訂草案全文公布，這個關鍵詞引來台媒關注〉，觀察者網，2020年10月22日，https://reurl.cc/v1EGGk；〈北京回應美國圍堵 開戰條件擬增列發展利益受威脅〉，《中央社》，2020年10月22日，https://reurl.cc/3Lkkq0。全國人大網公布的國防法修訂草案意見徵求公告、草案全文及修訂前後對照表，請見〈國防法（修訂草案）徵求意見〉，中國人大網，2020年10月22日，https://reurl.cc/EzmmEm。
[2]胡錦濤關於國家安全和發展利益的論述請見〈胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告〉，《人民網》，2020年11月8日，https://reurl.cc/R1RrWz。習近平新時代的總體國家安觀請參閱〈堅決維護國家主權、安全、發展利益－關於新時代堅持總體國家安全觀〉，《人民網》，2019年8月9日，https://reurl.cc/9XWMpY。《中國國安法》涉及發展利益的相關條文請見〈中華人民共和國國家安全法〉，《人民網》，2015年7月10日，https://reurl.cc/v1GdEL。
[3]有關中共領導人接班初期不易掌握軍權的因素及習近平掌權戰術之分析，請見王佑年，〈習近平掌握軍權策略〉，《海軍學術雙月刊》，第51卷，第2期（2017年4月），頁127-130。關於中央軍委主席負責制的內容請見〈工作制度要進一步嚴起來實起來〉，《解放軍報》，2015年1月28日，https://reurl.cc/GraM0W及〈觀察：誰有權領導中國的武裝力量〉，《BBC中文網》，2015年1月28日，https://reurl.cc/ygOx3D。
[4]有關發展利益受威脅恐被擴大解釋的評論請見〈棄韜光養晦走軍國主義 中共擬改國防法 發展受威脅可動員〉，《蘋果日報》，2020年10月23日，https://reurl.cc/N62zq6；瓦西里卡申，〈俄專家：中國國防法修正案和解放軍的未來全球角色〉，《俄羅斯衛星通訊社》，2020年10月23日，https://reurl.cc/D6xWm5。
