中國應急管理部組織調整之觀察
2020.11.06
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壹、新聞重點
2020年10月9日中國機構編制網發布〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於調整應急管理部職責機構編制的通知〉，中國針對應急管理部職責、機構和編制進行調整。項目包括：將非煤礦山（含地質勘探）安全監管職責以及相應編制人員（16名行政編制人員、4名司局級領導）劃歸國家礦山安全監察局外；撤銷安全生産基礎司（海洋石油安全生産監督管理辦公室），並將相關職責併入安全生產執法局，且更名為安全生產執法和工貿安全監督管理局；將危險化學品安全監督管理司更名為危險化學品安全監督管理一司；增設危險化學品安全監督管理二司（海洋石油安全生產監督管理辦公室），並相應增加行政編制人員20名、司局級領導3名
調整後，應急管理部由23個機構組成，設部長1名、副部長4名、政治部主任（副部級）1名、司局級領導職位95名以及565名機關行政編制人員。[1] 此次為2018年成立應急管理部後所進行的首次組織調整，本文將針對應急管理部的組織調整及其意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、中國欲藉此提升化學品安全監管能力
近年來，中國化工行業蓬勃發展，在中國經濟與社會發展中扮演重要的角色，例如2018年中國化工總產值即占中國GDP的13.8%，達14.8兆人民幣。同時，中國化工產值亦位居世界第一，占全球化工產值40%。[2] 然而，一連串的爆炸事件，[3] 不僅對中國民眾的生命財產安全造成威脅，亦嚴重影響社會穩定，例如2019年3月江蘇鹽城爆炸事件發生後，習近平即作出指示，除要求全力救災、做好善後工作外，並切實維護社會穩定。[4]
2019年11月國務院事務調查組所發布之江蘇響水天嘉宜化工有限公司「3‧21」特別重大爆炸事故調查報告，指出「把防控化解危險化學品安全風險作為大事來抓」、「提升危險化學品安全監管能力」。[5] 因此，中國透過此次應急管理部之內部組織調整，將危險化學品安全監督管理司更名為危險化學品安全監督管理一司，並增設危險化學品安全監督管理二司，以期有助於提升自身的化學品安全監管能力。其中，前者承擔化工（含石油化工）、醫藥、危險化學品「生產」安全監督管理工作等。至於後者，則承擔化工（含石油化工）、醫藥、危險化學品「經營」安全監督管理工作；危險化學品安全監督管理綜合工作；組織指導危險化學品目錄編制和國內危險化學品登記；承擔海洋石油安全生產綜合監督管理工作。[6]
二、中國藉此持續強化礦山之安全生產工作
除了有助於提升自身化學品的安全監管能力外，中國亦藉此次組織調整以持續強化自身的礦山安全生產工作。首先，2016年12月9日所發布之〈中共中央、國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見〉即強調「……，加強非煤礦山安全生產監管監察，……，將國家煤礦安全監察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府承擔」。[7] 其次，2020年4月29日，中國發布之《全國安全生產專項整治三年行動計畫》，指出「危險化學品、煤礦、非煤礦山等傳統高危行業風險還未得到全面有效防控，重特大事故仍時有發生」、「礦山安全一向是安全生產工作中的重點，此次3年行動計畫中專門安排了煤礦和非煤礦山兩個專項」。
對此，中國將應急管理部非煤礦山（含地質勘探）安全監管職責以及相應編制人員劃歸國家礦山安全監察局，藉此整合煤礦和非煤礦山（統稱礦山）安全監管監察工作，有助於強化礦山的安全生產工作。根據2020年10月9日發布之《國家礦山安全監察局職能配置、內設機構和人員編制規定》，國家礦山安全監察局的主要職責包含：負責國家礦山安全監察工作、指導礦山安全監管工作、負責統籌礦山安全生產監管執法保障體系建設、參與編制礦山安全生產應急預案以及負責礦山安全生產宣傳教育等。同時，該規定並強調「國家監察、地方監管、企業負責」的礦山安全監管監察體制，加強對地方政府落實礦山安全屬地監管責任的監督檢查。[8]
參、趨勢研判
一、應急管理部將指定專責單位擔負「貯存」、「使用」之安全監管責任
根據此次應急管理部的組織調整，危險化學品安全監督管理一、二司分別負責工（含石油化工）、醫藥、危險化學品的「生產」及「經營」安全監督管理工作。根據《危險化學品安全管理條例》以及2020年10月2日所發布之《中華人民共和國危險化學品安全法（徵求意見稿）》，危險化學品的安全監管主要包含「生產」、「貯存」、「使用」、「經營」、「運輸」和「廢棄處置」等面向。其中，應急管理部門負責安全監督管理綜合工作，而「運輸」和「廢棄處置」兩項監管責任則分別由生態環境及交通運輸主管部門承擔。[9] 依據此次通知，可以發現化學品安全監督管理一、二司分別負責「生產」及「經營」安全監督管理工作，「貯存」、「使用」兩項安全監管責任則未有專責單位負責。可預期，未來應急管理部極有可能再次進行職責調整，指定專責單位負責「貯存」、「使用」兩者之安全監管責任，以期能真正有效強化危險化學品各個面向之安全監管能力。
二、中國將持續加強危險化學品的安全生產工作
為能有效維護民眾生命財產安全，有效防範相關系統性安全風險，以防止特重大事故發生，2020年2月26日中國發布《關於全面加強危險化學品安全生產工作的意見》，除了要求強化安全監管能力外，並要求強化風險管控、強化企業主體責任落實以及強化基礎支撐保障等。[10] 首先，為有助於強化自身的風險管控能力，應急管理部分別於2019年8月16日及2020年9月27日發布《化工園區安全風險排查治理導則（試行）》、《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》以及《淘汰落後危險化學品安全生產工藝技術設備目錄（第一批）》。[11]
其次，為有助於強化危險化學品企業安全生產主體責任的落實，2020年10月13日，應急管理部制定《危險化學品企業重大危險源安全包保責任制辦法（試行）》，並發布徵求意見函。[12] 同時，2020年6月3日透過制定《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定（徵求意見稿）》，以利於及時發現並有效查處生產經營單位違法違規行為，提高安全執法效率與強化生產者責任的落實。[13] 可預期，為能有效防止相關爆炸事件一再發生，中國將持續透過制定相關政策與法規，以利於加強危險化學品的安全生產工作。
附表、應急管理部調整前後之內部機構
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編號 |
組織調整前 |
組織調整後 |
備註 |
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1 |
辦公廳 （黨委辦公室） |
辦公廳 （黨委辦公室） |
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2 |
應急指揮中心 |
應急指揮中心 |
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3 |
人事司 （黨委組織部） |
人事司 （黨委組織部） |
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4 |
教育訓練司 （黨委宣傳部） |
教育訓練司 （黨委宣傳部） |
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5 |
風險監測和綜合減災司 |
風險監測和綜合減災司 |
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6 |
救援協調和預案管理局 |
救援協調和預案管理局 |
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7 |
火災防治管理司 |
火災防治管理司 |
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8 |
防汛抗旱司 |
防汛抗旱司 |
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9 |
地震和地質災害救援司 |
地震和地質災害救援司 |
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10 |
危險化學品安全監督管理司 |
危險化學品安全監督管理一司 |
l 危險化學品安全監督管理司更名為危險化學品安全監督管理一司 |
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11 |
安全生產基礎司 （海洋石油安全生產監督管理辦公室） |
危險化學品安全監督管理二司（海洋石油安全生產監督管理辦公室） |
l 撤銷應急管理部安全生產基礎司（海洋石油安全生產監督管理辦公室），相關職責併入安全生產執法局 l 安全生產執法局更名為安全生產執法和工貿安全監督管理局 l 增設危險化學品安全監督管理二司（海洋石油安全生產監督管理辦公室） |
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12 |
安全生產執法局 |
安全生產執法和工貿安全監督管理局 |
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13 |
安全生產綜合協調司 |
安全生產綜合協調司 |
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14 |
救災和物資保障司 |
救災和物資保障司 |
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15 |
政策法規司 |
政策法規司 |
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16 |
國際合作和救援司 |
國際合作和救援司 |
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17 |
規劃財務司 |
規劃財務司 |
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18 |
調查評估和統計司 |
調查評估和統計司 |
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19 |
新聞宣傳司 |
新聞宣傳司 |
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20 |
科技和資訊化司 |
科技和資訊化司 |
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21 |
政治部 |
政治部 |
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22 |
機關黨委 |
機關黨委 |
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23 |
離退休幹部局 |
離退休幹部局 |
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資料來源：洪銘德整理自公開資料。
[1]〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於調整應急管理部職責機構編制的通知〉，中國機構編制網，2020年10月9日，https://reurl.cc/9X0n0V。
[2]〈聚焦行業本質安全水準 第四屆中國國際化工過程安全研討會在蘇州召開〉，《人民網》，2019年11月5日，https://reurl.cc/LdeW6K。
[3]一連串爆炸事件包含2019年3月21日江蘇鹽城化工廠、3月31日江蘇昆山化工廠、4月1日安徽馬鞍山化工廠、4月3日江蘇泰興化工廠、7月19日河南義馬氣化廠、8月31日福建建甌市金峰化工氣體有限公司、10月15日廣西玉林蘭科新材料科技有限公司等。2020年則包含4月24江蘇連雲港化工廠、7月11日遼寧阜新化工廠、9月28日湖北天門化工廠等。
[4]〈習近平對江蘇響水天嘉宜化工有限公司「3·21」爆炸事故作出重要指示〉，《新華網》，2019年3月22日，https://reurl.cc/N6OxOx。
[5]國務院事故調查組，〈江蘇響水天嘉宜化工有限公司「3‧21」特別重大爆炸事故調查報告〉，頁33、37-38，https://reurl.cc/WLzxDZ。
[6]〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於調整應急管理部職責機構編制的通知〉，中國機構編制網，2020年10月9日，https://reurl.cc/9X0n0V。
[7]〈中共中央、國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見〉，《新華網》，2016年12月18日，https://reurl.cc/9X0n0x。
[8]國家礦山安全監察局是由國家煤礦安全監察局更名而來，由應急管理部管理，應急管理部的非煤礦山安全監督管理職責劃入國家礦山安全監察局，且設在地方的27個煤礦安全監察局相應更名為礦山安全監察局，由國家礦山安全監察局領導管理。請參閱〈國家礦山安全監察局職能配置、內設機構和人員編制規定〉，中國機構編制網，2020年10月9日，https://reurl.cc/8nY9YR。
[9]〈危險化學品安全管理條例〉，中華人民共和國中央人民政府，2011年3月11日，https://reurl.cc/Q3NaG0；〈關於向社會公開徵求《中華人民共和國危險化學品安全法（徵求意見稿）》意見的通知〉，中華人民共和國應急管理部，2020年10月2日，https://reurl.cc/MdWzWk；〈中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關於全面加強危險化學品安全生產工作的意見》〉，《新華網》，2020年2月26日，https://reurl.cc/MdWzVn。
[10]〈中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於全面加強危險化學品安全生產工作的意見》〉，中華人民共和國中央人民政府，2020年2月26日，https://reurl.cc/LdDqqa。
[11]〈應急管理部關於印發《化工園區安全風險排查治理導則（試行）》和《危險化學品企業安全風險隱患排查治理導則》的通知〉，中華人民共和國應急管理部，2019年8月16日，https://reurl.cc/0Okkgo；〈關於《淘汰落後危險化學品安全生產工藝技術設備目錄（第一批）》的公示〉，中華人民共和國應急管理部，2020年9月27日，https://reurl.cc/bRee6l。
[12]〈關於公開徵求《危險化學品企業重大危險源安全包保責任制辦法（試行）》（徵求意見稿）意見的函〉，中華人民共和國應急管理部，2020年10月13日，https://reurl.cc/9X0Wan。
[13]〈關於公開徵求《生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定（徵求意見稿）》意見的通知〉，《中國應急資訊網》，2020年6月3日，https://reurl.cc/j5V6bL。